試論城市社區(qū)建設(shè)中的政府職能轉(zhuǎn)變

扎吾麗木·阿合贊別克

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830046）

城市社區(qū)就是在一定城市地域范圍內(nèi)，發(fā)生特定的社會關(guān)系，形成特定的生活方式和文化心理,并具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨(dú)立、相對穩(wěn)定的社會實(shí)體，是一種新型的城市社會組織管理方式。城市社區(qū)是社會秩序調(diào)整與重構(gòu)的一種新型的社會組織管理方式才是目前城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)該關(guān)注的本質(zhì)特性①。城市社區(qū)建設(shè)需要需要社區(qū)加強(qiáng)自治意識、加強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識、需要各種社會組織的參與同時更需要政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)ミm應(yīng)社區(qū)建設(shè)。

1 我國政府在城市社區(qū)建設(shè)中的職能定位

當(dāng)前，要在城市發(fā)展基層民主，保障城市人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，必須加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)。而在社區(qū)建設(shè)中政府都是處在主導(dǎo)地位的，所以有必要對政府在社區(qū)建設(shè)中的職能做出界定。

1.1 規(guī)劃政策指導(dǎo)

政府作為社區(qū)建設(shè)的發(fā)起者，要加強(qiáng)對于社區(qū)建設(shè)的理論和政策的指導(dǎo)。政府推動社區(qū)建設(shè)的重要目的，就是引導(dǎo)人們管理自己的事情。政府為實(shí)現(xiàn)這個目的就應(yīng)該首先要制定法律，用法律來規(guī)范居民的活動，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與。其次是制定政策。如為促使非營利組織的社區(qū)參與，可以為其提供減免稅收或各種便利等優(yōu)惠政策。

1.2 推動社區(qū)自治

1954年制定的《城市居民委員會組織條列》提出：“在市轄區(qū)，不設(shè)區(qū)的市的人民委員會或者它的派出機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，可以按照居住地區(qū)成立居民委員會，居民委員會是群眾自治性的居民組織。”

而從20世紀(jì)90年代以后，國家為推進(jìn)社區(qū)自治，出臺文件要求各級政府改變職能，“各級政府要進(jìn)一步推進(jìn)管理方式和手段的創(chuàng)新，實(shí)行權(quán)力下放，重心下移，促進(jìn)管理職能由微觀管理向宏觀管理，由行政指令向具體指導(dǎo)，由單一下派任務(wù)向積極扶持方式轉(zhuǎn)變”。但是政府不能把政務(wù)隨意推卸給社區(qū)，這樣會影響社區(qū)，因?yàn)槭聞?wù)過多而自主處理社區(qū)事務(wù)的職能。所以為防止居委會承擔(dān)過多政務(wù)，文件規(guī)定“街道辦事處和政府基層行政管理部門要建立明確的工作責(zé)任制，凡屬于街道辦事處及政府職能部門自身應(yīng)當(dāng)做好工作，不由社區(qū)承擔(dān)；凡需要社區(qū)承擔(dān)或參與的任務(wù)，按照責(zé)權(quán)利一致的原則，實(shí)行權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。”

1.3 動員社區(qū)參與

社區(qū)建設(shè)的最重要的原則就是社區(qū)內(nèi)的居民和單位自愿的參與社區(qū)的治理，讓社區(qū)居民和單位自決的處理自己的事情。社區(qū)居民的參與程度是社區(qū)治理成功與否的重要標(biāo)志。

就目前我國的城市社區(qū)發(fā)展來看，社區(qū)居民的公民意識與社區(qū)參與狀況欠佳，宏觀來看，有兩方面的局限：一是社區(qū)居民本身的參與意愿較弱、參與積極性不高，這主要源于對社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感不強(qiáng)，對自我公民身份的認(rèn)知程度偏低；二是城市社區(qū)的管理理念、治理方式等存在弊端，尚未給公民意識的培養(yǎng)提高提供良好的平臺②。這個時候政府作為社區(qū)建設(shè)的發(fā)起者要運(yùn)用大眾傳播媒介等多種手段宣傳社區(qū)建設(shè)的重要意義和基本知識，營造有利于社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的輿論氛圍，城市各級政府通過組織社區(qū)文體活動、社區(qū)知識競賽、社區(qū)標(biāo)識征集、社區(qū)義務(wù)服務(wù)等多種活動，培養(yǎng)和提高社區(qū)居民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和機(jī)關(guān)對社區(qū)建設(shè)的責(zé)任意識和參與意識,提高現(xiàn)代社區(qū)意識,倡導(dǎo)他們參加社會公益活動,參與社區(qū)的管理,形成社區(qū)居民共建溫馨家園的良好環(huán)境。

2 我國城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度。1954年12月31日全國人大常委會頒布了《城市居民委員會組織條例》，在全國各個城市普遍建立居民委員會。這是城市社區(qū)自治制度產(chǎn)生的最初源頭。1982年，城市居民委員會制度首次寫入中國憲法，《中華人民共和國憲法》第111條確認(rèn):城市居委會是 “基層群眾性自治組織”。2000年11月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知，即中辦發(fā)[2000]23號文件，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是:“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系,維護(hù)社會政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。”我國城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期。這是指導(dǎo)當(dāng)前城市社區(qū)自治的準(zhǔn)法律文件。③2007年底城市有8萬多個社區(qū)居委會，89%的城市社區(qū)建立了居民代表大會。社區(qū)服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域變得寬廣，服務(wù)職責(zé)也更為全面，從最基本的社會保障到高層次的社會化服務(wù)，幾乎無所不包。

3 目前，我國城市社區(qū)建設(shè)中政府職能失范

在中國，社區(qū)建設(shè)的社區(qū)自主性發(fā)展根本上取決于國家治理模式的合理轉(zhuǎn)變，在我國，社區(qū)發(fā)育是在改革開放以后國家和社會大分離后出現(xiàn)的。社區(qū)建設(shè)“一般都是由政府發(fā)起，政府規(guī)劃或參與規(guī)劃，并由政府直接推動的”。政府在社區(qū)建設(shè)中不僅給社區(qū)提供外部環(huán)境，還在其他方面如提供優(yōu)惠政策、費(fèi)用來源等發(fā)揮著一定的正面效應(yīng)。所以在我國社區(qū)建設(shè)中政府是最有權(quán)威的。但是也是這個權(quán)威，又如政府管得過多管得過死使本應(yīng)自治的社區(qū)很多時候變成了 “行政化的組織”。在社區(qū)建設(shè)中政府很多時候參與了一些應(yīng)該屬于社區(qū)自主處理的事，不該管的事管，管不好也管不了的現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.1 政社不分

政社不分已經(jīng)成了政府在社區(qū)建設(shè)中的頑疾。社區(qū)本是為政府減輕社會管理負(fù)擔(dān)以及實(shí)現(xiàn)居民自治而建立的，但在實(shí)際過程中政府還是過多的插手社區(qū)事務(wù)，未能明顯體現(xiàn)出減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)的初衷。最主要表現(xiàn)是行政權(quán)過分干預(yù)社區(qū)居委會事務(wù)。使居委會喪失自主性，成為政府機(jī)構(gòu)的附屬。政社不分還帶出其他社區(qū)建設(shè)的一系列弊病。如由于政社不分，社區(qū)失去了自主性，使居民認(rèn)為社區(qū)管理是政府的事，（社區(qū)是一級政府機(jī)關(guān)或是由政府直接管理）政府怎么說，社區(qū)就怎么做，社區(qū)管理與自己無關(guān)。使居民很難產(chǎn)生歸屬感，因此缺乏歸屬感從而導(dǎo)致參與意識的薄弱。這些都違背了居民委員會是群眾性的自治組織，而非國家的行政機(jī)關(guān)的建設(shè)理念。也違反了政府與居民委員會之間只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助的原則。

3.2 政府部門缺乏對第三部門的培育

政府已經(jīng)習(xí)慣于計(jì)劃時代的傳統(tǒng)做法，什么都想管。政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)該對非政府的社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的社會工作機(jī)構(gòu)等第三部門進(jìn)行培育。當(dāng)前雖然第三部門在提供志愿服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)自治領(lǐng)域取得了很大的成績，但第三部門提供的服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量還是不夠的，造成這一現(xiàn)象的主要原因是政府對第三部門管的過嚴(yán)、過多，而缺乏培育、扶持。

3.3 政府的供給不足

城市社區(qū)建設(shè)中政府所具有的權(quán)威和資源決定了政府在社區(qū)建設(shè)中不可替代的地位。社區(qū)治理是政府充分提供資源的前提下達(dá)到目的的。但目前政府在社區(qū)建設(shè)中資源的調(diào)動與供給方面呈現(xiàn)出投入不足，產(chǎn)出低下態(tài)勢，表現(xiàn)為：一，政策資源的供給不足。大多數(shù)的基層政府及其官員尚不懂得或不習(xí)慣、不善于對居委會，志愿者協(xié)會和業(yè)主委員會等社區(qū)居民的自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)。缺乏對社區(qū)內(nèi)各種社會組織進(jìn)行政策的指導(dǎo)和監(jiān)督。缺乏引導(dǎo)和規(guī)范他們的活動。二，財(cái)力投入不到位。社區(qū)建設(shè)和治理需要一定財(cái)力作為支持，而社區(qū)自治性以及當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r都使社區(qū)財(cái)力支持主要來源于政府。但政府的財(cái)力支持又呈現(xiàn)出有限性、政府財(cái)政中缺乏專門的預(yù)算，很多時候是一些數(shù)量微弱的臨時性投入，任意性大，缺乏制度性機(jī)制的規(guī)范與約束。

4 城市社區(qū)建設(shè)中的政府職能轉(zhuǎn)變

4.1 切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，放權(quán)于社會

政府一直是社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)，所以要讓政府認(rèn)清社區(qū)自治的實(shí)質(zhì)是還權(quán)于民，還權(quán)于社會，政府的干預(yù)過重，居委會就會喪失自主性。所以想調(diào)整好政府在社區(qū)建設(shè)中的正確的角色，就要合理界定政府職責(zé)權(quán)限，政府在社區(qū)發(fā)展中應(yīng)該做到：首先，為社區(qū)發(fā)展建立規(guī)章制度。其次為社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃。再次，監(jiān)督社區(qū)工作。最后，對社區(qū)發(fā)展給予支持以及提供環(huán)境。在社區(qū)建設(shè)中借鑒于美國等發(fā)展國家的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家先后掀起了以公共服務(wù)購買取代傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給的政府改革浪潮，其理論基礎(chǔ)主要是新公共管理理論、新公共服務(wù)理論及治理與善治理論。他們認(rèn)識到政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳。在這個理論的支持下，西方國家的政府購買服務(wù)已經(jīng)被運(yùn)用到社區(qū)建設(shè)的方方面面，如垃圾收集、精神健康、養(yǎng)老、兒童福利、毒品和酒精治療、娛樂服務(wù)、街道維護(hù)等等。我國以上海為先嘗試了政府購買公共服務(wù)的先列，也取得了較為突出的成果。

4.2 重于培養(yǎng)而不是控制

目前，非營利組織在社區(qū)建設(shè)中成了重要的參與者，但還不太活躍，主要是因?yàn)檎畬Ψ菭I利組織管得過嚴(yán)，沒能提供良好的發(fā)展環(huán)境和條件。政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)由控制型管理者向培育型管理者轉(zhuǎn)變。這一角色轉(zhuǎn)換對政府提出了兩方面的要求。一方面，政府要放寬對社區(qū)非營利組織的準(zhǔn)入控制，通過立法的形式在確保相關(guān)組織申請注冊為非營利組織必須滿足完善的資格條件下，簡化審批程序、弱化業(yè)務(wù)主管部門對非營利組織準(zhǔn)入過程的控制。另一方面，政府要加大對社區(qū)非營利組織的培育，積極為社區(qū)非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造條件。具體來說就是對社區(qū)非營利組織的發(fā)展提出規(guī)劃并提供諸如財(cái)政支持等各類型的扶持政策。要通過建立和合理布局社區(qū)文化活動中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心、社區(qū)生活服務(wù)中心等組織和機(jī)構(gòu)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)的社會化和產(chǎn)業(yè)化，倡導(dǎo)和發(fā)展互助性、公益性組織，形成多樣化的服務(wù)形式，滿足居民群眾層次多樣化的要求。④還是以上海為例，有選擇地支持社會公益組織、行業(yè)協(xié)會的成立與發(fā)展、政府培育、成立非營利性專業(yè)化的社會中介組織，并直接購買其服務(wù)、支持專業(yè)社會工作的發(fā)展、委托社會力量舉辦、管理社會事業(yè)、創(chuàng)新民間組織社會化管理機(jī)制。

4.3 由資源的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源的支配者

政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)作用主要是政府在社區(qū)建設(shè)中權(quán)威資源和財(cái)力資源的壟斷性提供而體現(xiàn)的。因?yàn)閴艛嘈缘奶攸c(diǎn)使政府常常出現(xiàn)越權(quán)行為。權(quán)威的壟斷性影響了社區(qū)自治以及非營利性組織的發(fā)展。財(cái)力的壟斷性容易導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)中的財(cái)力的不足與臨時性。所以要把政府在社區(qū)建設(shè)中的資源壟斷性轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽傅闹湔摺Ｕㄟ^制定完備的政策體系來增強(qiáng)社區(qū)的自治型，通過培育，提供支持以及環(huán)境來加快發(fā)展社區(qū)非營利組織。財(cái)力資源的支配而言，政府要充分發(fā)揮財(cái)政在社區(qū)建設(shè)中的積極性，完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如中央及地方政府要針對社區(qū)建設(shè)中帶有普遍性的問題設(shè)立專門項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，主要用于對社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦公經(jīng)費(fèi)和工作者的生活補(bǔ)貼等。

［1］文萌川.中國現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)探析[J].東方企業(yè)文化，2011（2）.

［2］彭文峰.我國城市社區(qū)建設(shè)中社區(qū)參與問題成因及對策分析[J].東方企業(yè)文化，2011.

［3］韓萌萌.論城市社區(qū)建設(shè)與構(gòu)建和諧社會[J].東方企業(yè)文化，2010（1）.

［4］鄭衛(wèi)國.論城市社區(qū)建設(shè)是發(fā)展城市基層民主的重要路徑[M].中共成都市市委黨校學(xué)報(bào)，2009.

［5］張傳友.對我國城市社區(qū)建設(shè)的若干思考[J].社會研究，2008（6）.

注釋：

①張要登.城市社區(qū)建設(shè)中幾個理論問題探析[M].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（1）.

②楊揚(yáng).公民意識與城市社區(qū)建設(shè)：對西安市居民參與社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀的個案[J].研究學(xué)理論，2012.

③劉務(wù)勇，金一蘭.我國城市社區(qū)民主建設(shè)的現(xiàn)狀及對策思考[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，3.

④崔鳳，王龍.論城市社區(qū)建設(shè)中的政府角色轉(zhuǎn)變[M].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2011，1.