城市水業改革中的政府規制制度問題研究

楊健榮，夏曉虹 王亞平

（上海閔行環保開發實業有限公司，上海 201100）

1 引言

水務產業作為城市公用事業的重要組成部分，既是城市經濟和社會發展的載體，又直接關系到公共安全和公共利益；既關系到人民群眾的正常生活，又關系到城市經濟和社會的可持續發展。長期以來受計劃經濟思維的影響，我國城市供水企業一直充當政府部門的角色，延續著社會公益性并服務于社會的政府規制體制模式。但是隨著社會主義市場經濟的發展，傳統的政府規制制度已無法適應水務產業市場化的要求，政府規制的法律規范模糊和缺失，政府規制機構混亂，政出多門，嚴重阻礙了政府規制職能的發揮，也影響了水務產業的健康發展。

2 水務產業規制問題分析

2.1 水務產業政府規制機構混亂

目前，我國的水務產業政府規制體制十分混亂，政府規制職能被多個政府機構分割，缺乏統一的規制機構擔當行政規制主體，規制主體的獨立性也較弱。目前的情況是水價和供水基建項目由國家發展與改革委員會負責，企業經營范圍由工商局負責，供水營業許可證由于城市建設部門負責，成本監控由財政部門負責。雖然現在有的城市有諸如公用事業管理局、水務局這樣類似的機構，但是其職能還是相當弱小的。

20世紀90年代以來，我國對水務產業的政府規制體制采取了一系列的改革措施，在地方行政區域逐步將水利局改組為水務局，合并了供水管理、排水管理和城市節水辦等部門的職能，在其管轄范圍遵循了水資源利用的整個流程，在某種層面上實現了統一管理。但在實踐中仍暴露出一些問題，包括沒有解決地方水權分配的矛盾，流域上下游各行其事，區域行政權大于流域管理權。沒有理順水環境管理體制的問題，由水利部門施行水資源的統一管理，并沒解決國家層面上水環境管理體制責權不分以及地方利益保護的問題。沒有解決政企不分的問題，中國水資源的管理和水工程建設運營管理的主管部門都是水利部門，各地水務局的成立并沒有解決政企不分的問題，反而可能進一步深化這種趨勢。

2.2 水務產業政府規制的法律規范模糊

在城市水務產業的相關法律法規的立法方面，目前不能說是一片空白，但現有的法律法規要么是計劃經濟的產物；要么就是市場化提出了新的問題，在這一領域還沒有相應的法律法規。同時，在相關的水務產業政府規制法律法規中具體的規定也相對比較含糊，各部委發布的部門規章制度較多，但規章的效力和權威性都不夠，法出多門，模糊混亂的規制法律體系不僅嚴重阻礙了水務產業市場化的發展，而且很難形成對水務產業的有效規制。因此，系統、全面的政府規制法律法規體系的建立已迫在眉睫。

此外，我國政府規制法律規范的制定程序主要是先由政府相關部門起草法律議案報國務院審批，再由全國人大審議通過，在部門利益和利益集團的驅使下，相關法律和部門規章體現的只是規制機構和所屬壟斷行業的意愿，立法很難體現民主性和程序性，也很難體現社會的公平、正義。

2.3 水務產業政府規制機構缺乏制約

我國正在進行的城市水務市場化，是在有關部門文件推動下齊頭并進，但沒充分考慮不同地域的產業和經濟特征，更沒有完善的水務市場化法律法規制度的構建。城市水務市場的推進呈現混亂狀態，多是被動應付，甚至成為實現某種利益的借口和手段。

根據政府規制理論，在水務產業市場化后的運作中，存在著規制者被經營者“俘獲”的風險。一方面，規制結果對經營者的利益影響巨大，另一方面，水務產業回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務質量標準的確定等具有很強的專業性，經營者與消費者之間、經營者與規制者之間存在著信息不對稱問題。由于交易費用和信息不對稱問題的存在，被規制企業可以通過向規制機構提供有利于自己的虛假信息而使規制者制定有利于自己的政策。由于選民和立法機構之間的委托代理關系不夠健全，廣大消費者對立法的影響非常有限，而立法和司法機構對行政系統的監督又明顯乏力。這就難以保證行政機構在行使其規制權時，能夠充分兼顧各利益集團的利益，而且當弱勢利益集團利益受到損害時，也難以得到充分的法律救濟。同時，無論是行政機構還是行政相對人的行政違法行為，都因法律責任過輕、違法成本過低而得不到有力制裁。因此，對規制者的制約既是水務產業發展面臨的一個現實問題，又是一個沉重的憲政改革問題。

2.4 水務產業特許經營制度缺乏司法救濟機制

政府規制中的特許經營制度通常是指政府對城市公用事業領域的公共資源和直接關系公共利益的特定行業，通過市場競爭機制，許可投資者和經營者在一定范圍和期限內建設、經營市政公用事業產品或者提供服務的制度。水資源屬于有限的公共資源，水務產業是直接關系公共利益的特定產業，政府規制機構通過招標、拍賣等公平競爭的市場化方式選擇投資者和經營者，與水務企業簽訂水務特許經營合同，并對水務企業履行合同的過程實施監管和規制，從而達到間接提供公共服務的目的。但是，在一些城市，政府為吸引資金往往承諾較高的投資回報率，由于缺乏經驗和法律的制約，在履行合同的過程中卻經常違約。

目前我國特許經營權的授予是由政府和選定的經營者簽訂特許經營合同，并按照約定的內容來履行合同。依據建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定：“主管部門應當依照下列程序選擇投資者或者經營者，對中標者沒有異議的，經直轄市、市、縣人民政府批準，與中標者（即獲得特許經營權的企業）簽訂特許經營協議”。即依據建設部意見，簽訂合同是獲得特許經營的必要方式。然而，我國法律并沒有界定什么是行政合同，水務特許經營合同的性質不確定，解決糾紛的途徑也就不確定。例如發生爭議后，能不能進行行政復議，政府、企業都無所適從，這就使企業的投資風險加大。

此外，對于對公開招標的競價方式授予企業特許經營權，將增加不確定性并產生不利影響，如果政府和經營者簽訂長期的特許經營合同，那么各種不可預見的風險將使其中至少一方在履行合同的過程中提出修改合同，這就需要建立一個修訂或重新簽訂合同的懲罰構架，還需要有仲裁的行政機構。顯然，我國的特許經營制度在司法救濟方面是十分欠缺的。

2.5 水價形成缺乏政府規制

價格規制是政府規制的重要手段之一，由于水務企業具有區域性自然壟斷的特點，壟斷者既經營基礎管道網絡，又經營其他水務相關產業，其他經營者很難參與競爭，自然也就無法介入到水產品的定價問題。長期以來，政府規制機構制定的水價，基本上是以供水企業上報的成本為主要依據的，而真實的水產品的成本只有企業內部知道，政府和消費者企業外部人很難弄清楚，尤其是根據成本來定價的話，企業就有動機去虛構、夸大成本。因此，政府很難對水價進行有效的政府規制。

此外，水價沒有建立根據市場供求和成本變化的調整機制，導致供水價格普遍偏低，供水企業長期虧損。目前，在水價的定價問題上，雖然有《價格法》、《政府價格聽證暫行辦法》等相關法規，但是仍不完善。在政府、企業和消費者行為對水價影響的博弈過程中，與水務企業相比，消費者對自身利益的保護缺乏利益的“代言人”。而政府的價格規制部門往往容易與水務企業產生政企聯盟，在價格的規制過程中，政府規制部門會偏向企業的利益，水價的調整基本是按照企業上報的實際成本進行的，城市供水企業合理的和非合理的經營成本幾乎都能從價格中得到補償，隨著經營成本的不斷增長，企業便要求調高價格，不存在主動降低成本的動力。因此，價格規制的失效和聽證制度的形式化已嚴重影響水務產業公共服務水平的提高。

2.6 國有水務企業改革不到位

我國水務企業一直采取國有獨資、政府經營的發展模式，政企不分、政資不分的問題比較突出。國有水務企業表現為政府規制政策的替代物，其商業運作與管理創新受到限制，經營效率不高且缺乏市場活力。水務產業市場化后，一大批水務企事業單位進行了產權改制，從產權結構的角度來看，改革后的公用事業企業主要歸結為兩種模式：一是國有獨資有限公司；二是國有控股有限公司。國有獨資有限公司的主要特點包括產權結構單一，在企業內部形成國家獨資的股權結構，國家作為企業的外部出資人并沒有以所有者的身份進入企業并在企業內行使所有者職能，從而導致了國有獨資企業產權主體缺位和產權虛置。而在國有控股有限公司中，非國有股權比重較小而處于弱勢地位，股東大會的職能難以充分實現，股東大會形同虛設，真正的權利仍然集中在代表國有股權的政府手中。在缺乏有效的監督和約束機制情況下，過度地將外部出資人的決策權和收益權交給企業經理，將導致嚴重的控制問題。因此，我國水務企業的改革還有要繼續深化產權制度改革，按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則建立現代企業制度，構建有效的法人治理機構，真正做到自主經營，自負盈虧，自我發展。

3 結語

建立完善的政府規制體系，培養和諧、有序的水務市場秩序，為城市提供價格合理、質量可靠、供應安全的水服務是當前社會和經濟發展中亟待解決的問題。但應當明確的是，水務產業并不能走向完全的市場化。一方面，政府給予企業相應的優惠政策與支持以確保企業的盈利能力，提高企業的積極性；另一方面，水務企業具有公益性和自然壟斷性，提供的產品具有準公共物品的特性，直接關系到人民群眾的正常生活，因此要求企業承擔普遍服務、連續服務和接受監督的義務，并且只能在經營中獲取合理利潤。政府通過對企業制定各種規制政策和進行一定的行為約束以確保人民群眾的切身利益，并且與一般競爭性領域比較，這種政府規制應該更為嚴格。

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