環境影響評價制度存在的問題及對策

楊平

（東北師范大學 環境科學研究所，吉林 長春130024）

1 引言

環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。該制度的重要意義在于使其能作為環境影響評價的重要依據，原因在于環境影響評價具有科學性和前瞻性等特點。環境影響評價是環境法中的預防性原則的體現，是中國環境立法吸收西方國家相關制度的產物。但隨著經濟的發展，其暴露的問題逐年增多，本文提出相關的建議，希望能為我國環境影響評價制度的完善提供參考，使其更加適應我國經濟的發展。

2 環境影響評價制度存在的問題

2.1 相關法律法規不完善

在立法上要擴大環評范圍，不僅僅局限于規劃與建設項目兩大類。只要對環境有影響的法律法規、決策、規劃都應納入環評的范圍。針對《環評法》31條規定的“補辦”環評制度，“補辦”環評報告給許多先批后審的項目大開方便之門。此項做法成為我國很多地方政府違背行政審批程序以及很多企業違法不作為的一個可以充分利用的漏洞。從我國現實的環境影響評價實踐來看，我國絕大部分建設項目的環境影響評價都是補辦的。這與我國環境影響評價法的立法目的相違背。真正要使我國的環境影響評價法的法律目的不落空，我國的立法機關應當盡快刪除本條，規定任何企業開工都必須事先提交環境影響評價報告，否則不允許任何企業開工，這一硬性規定將會使我國的環評法具有更強的約束力與可執行性。

2.2 替代方案的缺失

替代方案與環境影響評價的公眾參與被西方學者認為環境影響評價制度的靈魂與核心，在我國的《環境影響評價法》的制定過程中，由于多個部門認為過去的作風符合國情，而替代方案不適合中國的國情，所以在我國最后沒有將替代方案納入環境影響報告書的內容。所謂替代方案是指除擬議活動以外的其他選擇的備選方案。按性質分，替代方案可分為3種類型：基本替代方案指實行與實現議定行動目的原方案根本不同的實施方案；二等替代方案即以不同的方式實施預先議定行動，前提是與原計劃方案不相沖突；推遲行動方案即推遲預定行動計劃，是當預定行動環境影響不確定時往往出于謹慎考慮而采取的行動方案。

美國《國家環境政策法》作為美國環評制度的核心內容，歷來注重對替代實施方案的深入分析、具體評估和甄選。據于此項法律的明確規定，美國的環境評價說明必須具備“擬議行動的各種替代方案”，此項強制性規定是要通過環境評價機制對環境影響程度不同的行動方案中選擇最佳方案。如果沒有替代方案用來做比較的基礎，決策者無法與擬議活動作比較，照成無法在審核中就擬議方案作出合理的判斷與決定，鑒于美國環境評價機制的合理性，我國應適當借鑒其機制中法律上的規定，在我國的《環境影響評價法》中也可引入設置替代方案的辦法，進行對比選擇、評估。

在環境評價機制實施中，應要求提交的環境評價文件必須具備相應的擬議方案與替代方案。做到從大局出發，考慮全面，擇優選取，從而實踐最低限度地影響環境；消耗最低的成本的同時使利益最大化。應充分考慮到各種可能出現的具體情況，并有目的性的地設計出相應的合理對策，給予公眾與審核部門選擇權，從而更有針對性的做到具體問題具體分析，防止當出現意外情況時找不到應對措施，從而將對環境的不利影響降到最小化，并將相關成本降到最低，實現利益的最大化。

2.3 公眾參與不足

我國現行的法律中對公眾參與環境影響評價機制的規定較少，這些少量的規定也較簡單且沒有充分考慮到實際可操作性。“環境影響評價”不但需要公眾的廣泛參與而且也有利于得到最優環境影響評價的實施和發展。公眾參與環境影響評價對此項制度的完善無疑具有很強的促進作用。在西方學環境影響評價研究者普遍認為，公眾參與此項活動是評價制度的意義所在。

我國環境影響評價的關鍵應轉移到注重公眾參與上來，在環境影響評價機制的各個階段都應注重并鼓勵公眾參與；結合我國具體實際情況借鑒發達國家經驗，在環境影響評價的各個具體階段利用信息公開鼓勵公眾參與除特殊、具有保密性評價資料的環境評價活動；更加明確規定公眾介入的時機與介入的方式；明確公眾參與到環境影響評價過程中的權利，保障環境相關信息通暢；建立加強對公眾意見的回應機制，加強環境影響評價的群眾基礎。在法律或法規中增加公眾參與的詳細條款，能在實踐中切實操作。為公眾參與環境影響評價提供切實的保障，國家在立法司法執法方面給予切實的保障。

3 結語

環境影響評價制度的建立與我國經濟建設一樣，存在機遇與挑戰，環評法的實施是一項十分艱巨的任務，它要求國家正確積極地面對實施中出現的各種不利的方面，在實踐中不斷發現并在實踐中解決問題使環境影響評價機制發揮其應有的作用，與時俱進，與我國現階段的大政方針、經濟發展、社會進步、人民幸福和諧共處。

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