集體林權制度改革中的林權流轉與規范問題探討

吳飛

（云南省大理州云龍縣林業局，云南 云 龍672700）

1 引言

為了實現森林資源的盤活、農民收入的增長、生態環境的優化，國家先后制定了一系列的有關集體林權改革的制度和政策。改革意見指出林地改革分為兩個階段，一是落實林地的承包權問題，二是要釋放林地的經營權，林地可以通過多種形式進行流轉。林地作為重要的資源，林權的流轉問題引起了社會的普遍關注，由于目前林地流轉中出現了很多的問題，造成資源的流失和浪費，因此，如何規范林權流轉成為當前集體林權改革的重點問題。到目前為止，規范林地使用權流轉的法律法規還未頒布，因此，對集體林權制度改革中的林權流轉問題的做出研究探討，對于促進我國集體林權制度改革和林權流轉的規范化進程，提供了理論依據。

2 集體林權制度改革中的林權流轉存在的問題

2.1 林權流轉的政策法規存在滯后性

我國目前沒有一部與林權流轉相配套的政策法規，沒有行之有效的外部拉動政策，林地流轉相關的法律法規存有嚴重的滯后性，阻礙了現代經濟活動快速發展的需要，造成很多地方林地流轉無法可依，無章可循，其最終結果致使林地流轉隨意性大、流轉行為不規范、操作有失公平性、合同不合乎法律依據等現象。

當前很多地區林地的價格都是由村委會自行目測估算進行確定的，加之政府的行政干預，致使公眾利益受到極大損失。多數地區沒有建立林地流轉評估機構和中介機構，缺乏信息發布平臺，林地流轉消息無法得到正常流通，造成現有林地無法進行公開競拍。

2.2 林地使用權流轉行為不規范

很多地方的干部和農民群眾對于林地的流轉尚且認識不足，加之沒有健全的林地流轉制度，使得林地流轉行為相當不規范。不規范的行為具體表現為在對承包政策不十分了解，對經營制度不十分明確的情況下，片面的強調林地流轉的作用，夸大強調林地集體所有權的好處，利用權力強力推行。把林地承包權的短期內不變更同林地流轉進行對立。為謀取政績和利益，將林地流轉片面的定性為是壯大本村經濟，增加收入的主要途徑，把流轉得來的收益私自留歸本村。對于私自進行林地轉包的行為，不加干預，不予制止，致使集體的林地被不合法侵犯，經濟利益受到嚴重損害。

2.3 林地使用權流轉程序混亂

林地進行流轉沒有相關的正規程序，流轉手續不夠齊全，給后期的管理帶來隱患。很多地區林地的流轉只是口頭協議，沒有合同文本，即便有合同文本，其中的條款也不規范，權利義務劃分不清，沒有明確的違約責任。承包者認為在其所承包的年限里，對于林地可以任意為之，私自將林地再轉租給第三方；個別地區利用林地流轉的名義，對林地的用途私自更改，用于修建一些固定設施、建立一些工程項目等。

2.4 林地使用權流轉市場不成熟

目前我國各級政府只關注林地一級流轉市場的培育，即林地根據使用途徑依法將使用權分戶到林農，但是我國林地流轉的二級市場還不成熟，致使林地的二次流轉受限。部分地區已建立的林地的流轉中介機構，但是尚且沒有健全的管理制度，從某種程度上，阻礙了林地流轉市場的發展。

目前我國還沒有建立林地流轉評估服務、林地流轉管理和經濟仲裁等機構，林地流轉的登記備案和變更登記相對滯后。很多地區在進行林地使用權轉讓時沒有專業的評估機構，對樹木的存活條件、地理環境、交通條件等缺乏調查，不能夠通過科學的方式對價格作出合理的評估，致使近似的林地地塊價格懸殊很大。同時，林地的流轉價格在估測時沒有考慮到資金的時間價值問題，致使對集體的資產造成大量流失。很過林地由于沒有評估機構給予專業的評估，致使林地因沒有資質得不到認可，給其流轉帶來困難。

2.5 林地使用權流轉中出現倒賣現象

在集體林權制度改革中明確要求集體林權要在本村范圍內進行公開拍賣，使本村所有的農民都可以有機會進行參與。但是在實際進行公開拍賣時，由于普通農民的資金有限，沒有足夠的實力同政府部門的工作人員和非本村的投機者等外部人士進行競爭，因此后者通過提高籌碼獲得了大片的林地使用權，之后再用高價轉手進行倒賣，從中賺取高額利潤。

有部分人借助職權和雄厚的資金實力，假借促進林權流轉的名義對林地進行兼并，擾亂了正常的流轉秩序，加大了林業的風險投資。有些人通過林地的頻繁流轉，迅速的發家致富，造成林業資源的部分流失，使林業資產成為個人的私人財產，各地出現很多非法的林業大戶，他們的倒賣行為破壞了林地的有序流轉，埋下了林業投資的風險隱患。

3 對策與建議

3.1 建立健全流轉制度，對林權流轉實行規范管理

政府要在尊重林權自由交易的基礎上，做好政策引導，幫助林農對于林地使用權流轉的方式做出合理的選擇，避免林農因盲目選擇造成不必要的經濟損失；對于林地使用權流轉要做好規范登記，制定規范管理的法律條例，提供良好的政策環境，規范林地流轉合同制度，以此提供法律保障，防止出現違約現象，造成不必要的經濟損失；完善林地流轉的管理和監督機制，維護林地所有者的經濟權益，保障林地的保值增值效益，規范林地的流轉行為；制定科學的評估制度，建立林地評估機構，對評估人員進行統一的專業培訓，以此提高他們的專業水平和操作能力，在此基礎之上，確保林地流轉的規范性和科學性；為確保林地流轉交易的信息發布的通暢，建立林地交易網絡中心，為林農提供咨詢業和服務，辦理相關的林地產權交易手續，確保林地產權交易的合理性、公正性和公開性；規范林地的流轉的審核制度和檔案管理制度。

3.2 建立林權流轉服務信息平臺

建立林地流轉辦公室，指導農民的林權流轉，使其具有規范化的管理，調解因林地使用權流轉所引起的糾紛。大力培養林地流轉中介機構，加快完善林業服務體系，建立有序、公開、公正、規范化的交易平臺，搭建林權流轉交易的信息網。對外發布通過各種渠道搜集的林地流轉的供求、價格信息，使投資者能夠及時獲取和掌握真實的流轉信息，為林地流轉的有效達成創造良好的條件。加強對林地所有權和使用權的管理，通過林業部門的合法登記，予以承認，給發證書，當權屬身份發生變化時，要依法給予證書更換，對經營者的合法權益給予法律的保護，加強林地的保護，杜絕亂砍亂伐現象。

3.3 推進林權流轉制度的輔助性功能

（1）加快林業農民勞動力的再就業。建立有償的林地流轉政策，對于下山移民和需轉移就業的農民給予適當的補助，有助于引導和鼓勵農民進行林地流轉。建立林地有償使用權的市場，將生態性弱的分散性經營的林地（例如：閑置的高山林地、產能低下失管的林地），流轉到懂技術、會管理、有資金、能經營的專業林戶手中，大力發展非公有制的林業經營，促進現代林業技術的推廣，推動農村產業化的進程和經濟結構的改良。

（2）政府需通過實行各種優惠政策培養符合現代林業發展要求的經營主體，壯大各種林業協會和林業合作組織，鼓勵社會各界進行跨地區、跨行業的林業投資，確保林地經營者的合法權益。

（3）推進建立失地失林農民的生活保障機制，保護農戶的流轉利益，健全農戶的救濟制度、社會保障制度和戶籍制度，有效地確保農戶在林權流轉之后沒有后顧之憂，以基金的方式作為農民林權流轉后的生活保障。

（4）制定林權流轉的法律制度，確保流轉行為有法可依。盡快建立林業承包和流轉的法律制度，規范林業的生產技術、投資行為，防止缺乏能力和對林地從事不正當經營的人對林地資源造成浪費或謀取暴利，對于林地的承包、流轉、轉讓、出租規定最低面積標準。

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