玉溪市實施森林生態效益補償探析

呂燕蕓，期俊程

(云南省玉溪市林業局，云南 玉溪653100)

1 森林分類經營的政策背景及意義

1.1 政策背景

實行森林分類經營是黨中央、國務院和云南省省委、省政府關于加快(速)林業發展兩個“九號”文件的重要內容，兩個“九號”文件都從宏觀的角度明確指出:改革管理體制，創新林業經營機制。實行森林分類經營管理。對公益林和商品林采取不同的資源管理辦法。合理確定公益林和商品林的比例，分別制定管理辦法。對公益林，按照公益事業進行管理，以政府投資為主;對于納入公益林管理的集體和農民自留山的森林資源，要按照事權劃分的原則給予合理補償;積極探索收購非國有公益林的有效途徑。對商品林，按照基礎產業進行管理，主要由市場配置資源，政府給予必要扶持。

1.2 分類經營的意義

在林業生產經營中存在經營目的和地域模糊，造成了林業內部經營思想不明確。而森林分類經營的目的是對公益林和商品林實行“兩塊分治”。公益林區域主要以管護現有森林為主，充分發揮森林的生態效益，為國土安全提供屏障，為人類生存環境提供有益的支撐;對商品林區域，則依據相關法規，按照市場規律經營，大力發展特色林產業，為人類社會創造更好更多的財富。

建立森林生態效益補償基金，是實行森林分類經營的重要措施之一。實施森林生態效益補償，對于發揮森林生態系統的生態功能和維護陸地生態系統的良性循環，有著重要的作用。

1.3 玉溪林業的定位

(1)生態區位重要，林業發展以生態建設為主。玉溪市地處云南6大江河流域之珠江、紅河上游，9大高原湖泊中有3個分布在玉溪，生態區位極為重要，同時生態環境又較為脆弱。珠江、紅河是重要的國內、國際河流，下游人口眾多，經濟總量大，兩河水質和水量(同時影響水能)對下游經濟社會發展有重要影響。“三湖”不僅是滇中重要的經濟資源，更是重要的生態資源和后備水資源，在玉溪市經濟社會發展中的生態地位十分突出。東部縣區石漠化加劇，水土流失嚴重，部分濕地退化，濕地面積減少、蓄水量降低、污染和富營養化嚴重。治水必先治山、治山必先治林，加強生態建設是改善玉溪水環境狀況的重要途徑。旅游業是玉溪市重點發展的三大支柱產業之一，良好的生態環境將是旅游業發展的重要支撐。此外，玉溪生物多樣性在全省亦有重要地位，全市范圍內分布國家級、省級、市縣級的森林生態類型自然保護區19個，國家森林公園2個，保護區和森林公園總面積占全市國土面積的10.32%。

環境就是資源，環境就是資本，環境就是促進發展的后發優勢。玉溪林業發展必須堅持生態建設為主，堅定實施生態立市戰略。在橋頭堡建設中，玉溪應努力建設滇中綠色生態安全屏障。

(2)森林資源豐富，林業興林富民潛力巨大。玉溪市地處滇中高原，山地高原占全市總面積的90.6%，林業用地面積103.7萬hm2，占全市土地面積的69.2%，涉林農戶占全市農戶的80.1%。森林資源豐富，交通便利，對發展特色經濟林、林下資源開發、生態旅游等有較為優越的自然條件和區位優勢。豐富的林下資源，特別是野生食用菌更是聲名遠揚，是山區、半山區縣農民增收的重要來源，一些地方已成為農民增收的基本保證。林業對促進農民增收的潛力巨大，大有可為，興林富民是玉溪林業建設的必然選擇。

林業在玉溪市經濟社會發展中處于基礎地位。因此，如何管好現有的公益林，使生態功能最優化，同時，積極探索森林旅游和林下非木質林產業的開發模式，對于進一步鞏固和確立玉溪林業在“生態立市”戰略中的基礎地位尤為重要。

2 玉溪市森林生態效益補償實施情況分析

2.1 森林分類經營區劃

1999～2001年玉溪市森林分類經營區劃的結果為:全市林業用地103.1萬 hm2，其中:商品林 38.2 萬hm2，占林業用地面積的37.1%;生態公益林面積64.8萬hm2，占62.9%。生態公益林面積中:國家重點公益林27.6萬 hm2，占公益林面積的42.59%;地方公益林 37.2 萬 hm2，占 57.41% 。

2004年國家重點公益林區劃界定，對全市兩類林面積進行了調整，調整方案面積為:商品林41萬hm2，占林業用地面積的39.8%;生態公益林面積62.1萬hm2，占60.2%。生態公益林面積中:國家重點公益林22.4 萬 hm2，占 36.09%;地方公益林 39.7 萬 hm2，占63.91% 。

經過2008～2009年地方公益林區劃界定和省級公益林生態效益補償縣級實施方案的編制，以及2011年公益林生態效益補償縣級實施方案和玉溪市公益林生態效益補償總體方案修編等幾次調整。目前玉溪市兩類林比例確定為公益林 57.1萬 hm2，占55.06% ，商品林 46.6 萬 hm2，占 44.94% 。生態公益林中國家級公益林27.87萬 hm2(天保區3.3萬 hm2國有林未實施生態補償)，占公益林總面積的49.92%;省級公益林23.2萬 hm2(天保區0.6萬 hm2國有林未實施生態補償)，占40.64%，市級公益林1.7萬hm2(尚未實施補償)，占3%，縣區級公益林4.2萬hm2(尚未實施補償)，占7.43%。

2.2 公益林生態效益補償

2.2.1 補償范圍及規模

2005年6月，中央森林生態效益補償基金先后在玉溪市的元江、峨山、易門、澄江、華寧、通海、江川、紅塔區、新平等8縣1區和紅塔山自然保護區、玉白頂林場的實施，標志著該市重點公益林生態效益補償工作正式啟動，結束了森林生態效益無償使用的歷史。

6年多來，先后批準該市實施的中央財政森林生態效益補償面積共24.7萬hm2，批準實施的省財政森林生態效益補償面積22.7萬hm2，共實施森林生態效益補償面積47.3萬hm2。

2.2.2 資金投入

截止到2011年底，共到位和兌現森林生態效益補償基(資)金20957.77萬元。按來源分:中央財政補償基金17722.82萬元，省財政補償資金3033.25萬元，市級財政配套工作經費201.7萬元。

3 森林生態效益補償成果分析

(1)確立了較為合理的兩類林結構體系。在1999年進行林業分類經營區劃的基礎上，經過2004年對國家重點公益林做了調整界定，2008～2009年地方公益林區劃界定和省級公益林生態效益補償縣級實施方案的編制，以及2011年全省公益林生態效益補償縣級實施方案和市級總體方案修編幾次調整。確定全市兩類林結構:公益林占林業用地的55.06%，商品林占林業用地的44.94%。生態公益林中國家級公益林占49.92%;省級公益林占40.64%，市級公益林占3%，縣區級公益林占7.43%。形成了較為合理的兩類林結構體系，既滿足了生態建設的需要，又為產業發展留下了足夠空間。

(2)建立了較為穩定的生態效益補償投入保障體系。截至2011年底，除了天保區國有公益林(占4.3%)未實施生態補償和市級縣(區)級公益林(占公益林總面積的10.51%)暫未實施補償外，其余占公益林總面積85.19%的重點公益林已納入中央財政和省財政補償。實施補償以來總共投入補償基(資)金20957.77萬元。其中:中央財政投入17722.82萬元，省財政投入3033.25萬元，市財政配套工作經費201.7萬元。照目前補償標準計，以后每年至少投入6951.81萬元。將為提高公益林建設管理水平，切實維護生態安全提供有力的投入保障。

(3)初步建立了實施分類經營的組織管理體系。市、縣、鄉(鎮)三級普遍建立了林業分類經營與公益林管理機構，縣(區)林業、財政部門實行雙線責任管理，層層簽訂公益林補償目標管理責任狀，切實加強了監督檢查、工作考核和績效考評，有力地促進了公益林建設管理工作順利開展。

(4)森林資源得到有效保護，生態環境逐步改善。通過森林生態效益補償項目的實施，組建了專業巡山護林隊伍，建立健全管護監督機制，全市生態公益林的管護得到加強，有效遏制了破壞森林資源的行為，亂砍濫伐、亂開亂挖和違規野外用火得到有效控制，森林病蟲害監測和防治得到加強;據統計，2005年全市共發生各類林政案件1107起，2011年各類林政案件下降至815起，下降26.4%;6年來，共實施公益林補植補造3335.8hm2，造林成活率達90.6%、保存率達85%以上，重點公益林區生態環境脆弱地段森林植被逐漸得到恢復，林分結構不斷優化，水土流失得到有效控制，生態環境逐步改善。

(5)初步形成了林農增收的長效機制。通過實施森林生態效益補償，解決了2865農民的就業問題，全市46.19萬戶農戶和168.09萬農村人口受益，初步形成了林農增收的長效機制。2011年投入補償基(資)金6951.81萬元，全市現有2865名基層護林員，每年的勞務收入為2461.08萬元，平均每人每年0.86萬元;集體和個體林權所有者每年得到約3552.2萬元經濟補償，隨著公益林生態補償標準的不斷提高，林農獲得的收入將逐步增加。

4 存在的問題

(1)對實施森林生態效益補償的重要性和必要性的認識有待進一步提高。

(2)補償標準與森林生態效益功能價值之間差距大，林權所有者的利益訴求在短期內難以滿足。

(3)森林生態效益補償機制單一，需要探索以“誰受益，誰補償”為主，政府適度扶持的生態效益補償模式。

(4)公益林管理機構和補償基(資)金的管理體系不順，形成了管理機構掛靠多部門，缺乏專門管理機構和專職管理人員，補償基(資)金難以統一監管的局面。

5 對策與建議

(1)提高認識，加強對生態效益補償工作的領導。加大宣傳力度，進一步提高廣大人民群眾對實施公益林生態效益補償重要性和必要性的認識，營造全民愛林、護林的社會氛圍。

(2)積極探索森林生態效益補償的有效模式，創新補償機制，逐步改變目前完全由政府買單的單一補償機制，向以“誰受益，誰補償”為主，政府適度扶持的模式轉變。

(3)理順管理體系，充實和加強專職管理人員。制定行之有效的法律、法規，使公益林管理走上制度化、規范化的軌道。

(4)充分發揮縣、鄉及村級的職能作用，進一步完善各種管理制度，充分發揮基層組織的自治作用，加大對專職巡山護林員的監管力度。

(5)加強公益林生態效益補償基金的管理、稽查和績效評價，提高補償基(資)金的使用效益，確保補償基(資)金安全運行。

［1］云南省林業廳.云南省實施中央森林生態效益補償工作有關資料匯編［R］.昆明:云南省林業廳，2006.

［2］玉溪市林業局，玉溪市財政局.玉溪市實施森林生態效益補償資料匯編［R］.玉溪:玉溪市林業局，玉溪市財政局，2011.

［3］玉溪市林業局，玉溪市財政局.云南省國家級公益林生態效益補償玉溪市總體實施方案［R］.玉溪:玉溪市林業局，玉溪市財政局，2011.

［4］玉溪市林業局，玉溪市財政局.云南省省級公益林生態效益補償玉溪市總體實施方案［R］.玉溪:玉溪市林業局，玉溪市財政局，2011.

［5］玉溪市林業局:玉溪市林業“十二五”規劃［R］.玉溪:玉溪市林業局，2011.