土地開發整理過程中的社會影響評價體系的構建

周永恩

（樂都縣國土資源局 青海 樂都 810700）

0 引言

土地開發整理的社會影響評價是土地開發整理與社會影響評價兩類不同學科的交叉，是兩種不同研究范式的融合，是兩種理論框架的疊加。因此，尋求土地開發整理社會影響評價的理論淵源，必須從土地開發整理和社會影響評價兩個方面著手。

1 土地開發整理社會影響評價的內容

1.1 土地開發整理宏觀社會影響評價的內容

土地開發整理的區域目標對于國家層次而言，承擔著實現國家土地資源安全、糧食安全及生態安全等重大任務，反映了在國家整體目標中區域分工的要求。從某種意義上說，土地開發整理的區域目標要求決定了區域土地開發整理的適宜模式、內容設置及項目安排。而土地開發整理的模式和中心內容不同，所產生的社會影響也難盡一致。如以提高土地生產力為中心功能的土地開發整理模式，包含了增加耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件，提高農村建設用地集約度等內容，囊括了未利用地開發、耕地整理、中低產田土改造、廢棄地復耕等綜合整治、農村宅基地整理等項目，其對區域的社會影響主要集中于耕地安全、糧食保障、農業發展、村域人居環境、土地經濟等方面；以維護和改善生態環境質量為中心功能的土地開發整理模式，包含了合理開發和保護未利用地、災害防治、農業生態景觀建設等內容，囊括了退耕還林、荒坡綠化、河道整治、陡坡梯地化改造、現代農業開發等項目，其對區域的社會影響主要集中于生態環境變化、糧食安全、糧食政策、農民收入、補助方式、造林結構等方面；以經濟增效為中心功能的土地開發整理模式，包含了城市土地開發整理、各類開發區土地開發整理、小城鎮和鄉鎮企業用地整理等內容，囊括了土地置換、耕地異地代保等與土地開發整理緊密結合的土地利用管理行為，其對區域的社會影響主要集中于土地制度、征地補償、社區生活、人口遷移、收入分配等方面。

1.2 土地開發整理微觀項目社會影響評價的內容

依據投資項目的社會影響所涉及的內容，土地開發整理微觀項目社會影響評價的內容可以從兩個角度進行分析，一是從涉及的社會目標的范圍大小區分不同層次；二是從社會影響評價所涉及的基本問題出發歸為不同的方面。

從土地開發整理項目涉及的社會目標角度，社會影響評價的內容可劃分為四個層次：

第一層次：直接社會目標評價。不同項目的目標不同。一般來說，土地開發整理項目的直接社會目標包括增加有效耕地面積，改善農業生產條件，提高土地產出率，滿足人們對農產品的消費需求。因而，土地開發整理項目社會評價首先要分析它是否能夠達到預期的直接目標。

第二層次：土地開發整理項目對項目區居民的物質和文化生活等方面的影響評價。土地開發整理項目提供的產品和服務直接關系到項目區人們的吃、住、行等問題。因此，人們的物質和文化生活等方面的影響評價是土地開發整理項目社會評價的重要內容。其中，包括對勞動條件的改善、勞動強度的降低、居住環境改善、精神文明程度提高等的評價。

第三個層次：項目對生態環境的影響評價。土地開發整理項目在很大程度上是通過改善生態環境來改善生產和生活條件，如坡改梯、中低產田改造等，而有的項目其目標的實現可能是以一定的生態環境為代價的，所以應當重視土地開發整理項目對生態環境影響的評價。其內容包括土地的使用狀況、土壤改良和水質改善狀況、水土流失減少和森林覆蓋率變化的情況等。

第四個層次：土地開發整理項目對項目區經濟和社會發展的影響評價。包括區域產業結構調整、區域土地產權配置優化（使用權的調整）、區域生產力水平提高等方面。

根據土地開發整理項目社會影響評價所涉及的基本問題，其內容又可分為四個方面：即項目對社會經濟的影響，項目對社會環境的影響、項目與社會的適應性和項目的社會風險評價。

土地開發整理項目對社會經濟的影響。具體內容考慮如下方面：1）項目的勞動就業效益；2）項目的收入分配效益（包括項目的收益在居民中分配是否公平，貧困戶、婦女是否受益）；3）促進部門經濟發展的效益（如土地開發整理項目實施后，可進行農業用地的規模化經營所產生的規模效益等）；4）促進區域經濟發展的效益（包括改善農業經濟結構、布局及提高效益等）。

土地開發整理項目對社會環境的影響。這是土地開發整理項目社會生態環境影響評價的重點，一般包括如下內容：對當地文化教育、人口素質的影響；對當地居民生產條件的影響；對當地居民居住環境的影響；對社區人民生活質量的影響；對項目區精神文明建設的影響；對項目區社會穩定的影響；對民族關系的影響；對婦女地位的影響；對社區基礎設施、服務設施的影響；對社區風俗習慣的影響；對社區其他方面的社會影響。

土地開發整理項目與社會的相互適應性分析。這部分以分析項目與當地社區的相互適應性為主，一般可包括如下內容：1）項目的文化與技術的可接受性。分析項目是否適應當地人民的需求，當地人民在文化與技術上能否接受此項目，有無更好的成本低、效益高，更易為當地人民接受的方案等。2）相關利益群體的協調問題。利益群體是指與項目有直接或間接的利害關系，并對項目的成功與否有直接或間接影響的有關各方。主要包括項目受益人、受損人、項目受影響人和其他利益群體，如項目的建設單位，咨詢單位，與項目有關的政府部門與非政府組織等。在土地開發整理項目社會影響評價中，首先要識別項目相關利益群體——分析項目使誰受益，誰受損，特別是有無脆弱群體受損；分析影響受益與受損的因素，研究如何防止效益流失與減少受損群眾的數量以及如何補償的措施等；然后分析項目對各利益群體的具體影響，就關鍵問題對利益群體進行社會調查，以了解各利益群體期望得到什么、他們的態度如何、各利益群體的相互關系；分析各利益群體參與項目的設計、實施的各種可能方式。最后提出在項目實施過程中對各利益群體應采取的措施。項目的利益只有與項目受益人共享并對受害人予以合理的補償，才能使利益群體對項目的理解和支持，并積極主動地參與，以促進項目的順利實施。3）項目組織機構能力的適應性。關于土地開發整理項目組織機構社會適應性的評價包括對現有機構的能力分析及建立新機構的可能性分析。即分析項目承擔機構的能力，項目的組織機構設置是否合理；項目的組織機構設置方案是否與項目采用的技術相適應；項目承擔機構能否保證項目持續實施；是否需要采取措施提高其能力以適應項目的持續性，如何提高項目承擔機構的能力；根據項目實施的具體需要，研究是否要建立非政府組織以協助項目承擔機構的工作，保證項目持續實施。4）社會公平問題。公平在發展研究中己經被視為社會發展的一項主要目標，同時在國際社會中也被視為建設項目社會評價的一個重要指標。對土地開發整理項目而言，公平問題，主要表現為項目收益的公平分配和就業機會的均等。在收益公平分配上，主要分析以下問題：土地產權調整是否公平、項目的收入分配是否公平、項目的收益在各群體間分配的比重如何、在就業安排中是否由于項目引起男女收入分配上的不平等。

土地開發整理項目的社會風險評價。項目社會風險評價是指對項目有無社會風險，程度如何，干部與群眾對項目有何反應，有無不滿或反對的，特別是項目是否為貧困戶、婦女與受損群眾所接受，采取什么措施防止社會風險等問題的分析和判斷。

2 土地開發整理社會影響評價的方法

2.1 土地開發整理項目社會影響評價的構成要件

一般而言，土地開發整理項目的社會影響評價主要包括六個方面的基本要件：土地開發整理項目或工程描述，土地開發整理項目區社會現狀描述，明確或鑒定土地開發整理項目的社會影響，描述或分析土地開發整理項目的社會影響，土地開發整理項目的社會影響評估，政策建議。

其中，土地開發整理項目或工程描述的內容主要涉及項目本身及其功能（如項目的構成、目標、目標群體和作用，子項目的功能與項目目標的關系），項目理念、理論基礎及其合理性，影響項目的社會、經濟、文化、制度、技術等方面的因素（如經濟或制度因素源于項目的資助方、受益群體、或第三方機構）；土地開發整理項目區社會現狀描述的內容主要涉及利益相關者的辨別，基本狀況描述（如：國家、區域、項目區基本狀況）及與項目或工程相關的社會狀況描述 （如本地狀況）。在參照投資項目對社會影響的鑒定方法的基礎上，土地開發整理項目鑒定社會影響所應用的方法或工具主要為掃描法和問卷調查法。掃描法采用的工具包括可能的社會影響詳盡清單和“矩陣”法，并通過對利益相關者的分析及專家“頭腦風暴”鑒定有無影響和影響的嚴重性及重要性。問卷調查法目的在于收集利益相關者對項目的反映，主要內容包括構造/制定所需數據清單、設計訪談問卷、查詢當地有關資料、訪談利益相關者，主要形式為戶訪、集體座談、回訪（確定數據的可靠性）等。

2.2 土地開發整理項目社會影響評價的技術路線

社會影響評價是一個復雜的過程。有時一個新的項目上馬和一項新的政策出臺將會改變社區社會變化的正常趨向，即使最小的土地開發整理項目對于特定的地理區域也會有嚴重的社會影響。社會影響評價過程假定社會影響的直接和間接后果在一定區域層次上是容易觀察、測量和解釋的。一般而言，研究區域越有限，越容易識別社會影響的后果和持續時間。此外，項目的影響將隨其特性、強度和持續時間的變化而發生變化。

2.3 土地開發整理項目社會影響評價的程序

1）確定土地開發整理項目社會影響評價的目標與范圍。根據項目建設的主要目標與功能和項目區的社會發展目標，分析項目應當評價的目標，并確定各種影響的地區范圍與邊界以及時間范圍。

2）擬實施土地開發整理項目區域的基準情況調查。土地開發整理項目的基準情況調查，即是調查項目區的社會背景資料。基準情況也叫基準線，是指沒有項目情況下被研究區域的現有社會狀況。對于可行性研究，基準線一般是根據調查預測項目開工時的社會經濟情況及其在項目實施期內可能的變化加以確定的。

3）分析影響土地開發整理項目投資的社會因素。根據評價目標與范圍和項目影響區域的基準情況，分析評價項目的實施對當地社會的正負影響因素：

（1）篩選主要的社會評價因素。在眾多的社會評價因素中，篩選對項目區影響最大的評價因素 （可采用專家咨詢法），并區分出可定量評價的評價因素和定性評價的評價因素。

（2）選擇評價指標。包括各種效益與影響的定量分析與定性分析指標。

（3）指標重要性評價。分析各種定量與定性指標的重要程度，進行各種效益與影響的排序，并找出若干重要的指標深入研究。

3 土地開發整理項目社會影響評價的指標體系構建

土地開發整理項目社會影響評價指標是用一定數量概念來反映項目的各種效果。由于土地開發整理項目對社會的影響包括國家的宏觀經濟政策、區域社會經濟發展、社區的勞動就業、人們的收入與消費水平、社會福利、生產生活條件、文化教育等諸多方面，而這些影響很難用貨幣單位量化，即各種影響的量綱是不一致的，不能簡單地把各種影響加總。為了全面地、系統地分析土地開發整理項目的社會影響，必須堅持定量分析與定性分析相結合的原則，確立相應的社會影響評價指標體系，并由一系列相互聯系、相互補充、全面評價社會影響的指標構成。

在土地開發整理具體項目的可行性論證中，為了選擇和建立切實可行的指標體系，使之既能全面準確地反映項目的社會效益和社會影響，又便于操作，應遵循以下準則：第一，根據土地開發整理項目社會影響評價的內容設置指標；第二，根據評價的要求設置指標；第三，根據項目區的實際情況設置指標。

4 結束語

總之，作為一項綜合性的土地利用和管理活動，土地開發整理涉及到自然、社會、經濟、工程等各個方面，橫跨眾多學科領域，是一項技術性和實踐性極強的系統工程，而且隨著社會經濟的發展其內容和目標也表現為一個持續的動態發展過程。經過多年實踐，人們對土地開發整理的意義和作用形成了較為統一的基本認識。就我國而言，在人多地少的資源硬約束下，土地開發整理緩解了建設占用、生態退耕、農業結構調整以及災毀等原因導致的耕地保護壓力，并對耕地保護目標的實現發揮了決定性的作用；針對于大量存在的零星閑散廢棄土地，田埂溝渠大量占地，農村社區用地粗放等問題，通過開展土地開發整理，對荒山、荒地、荒灘進行綜合開發利用，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對工礦廢棄地進行治理復墾，不僅增加了有效耕地面積，更改善了土地資源的利用結構，提高了土地集約利用程度，促進了可持續利用；此外土地開發整理還在加強農村基礎設施建設，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態及居住生活環境，調整農地利用格局發展規模經營，建設現代、高效、生態農業和社會主義新農村等方面發揮了極為重要的推動作用。由此來看，土地開發整理不僅符合土地資源配置的理論要求，更是土地資源優化配置的一項重要手段。基于土地資源配置理論的土地開發整理能夠發揮更大的經濟、社會和生態效益。

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