政府公共項目決策績效問題研究

彭海霞

（寧夏財政投資評審中心 寧夏 銀川 750001）

0 引言

近年來， 隨著我國政府積極財政政策的實施以及中央政府為應對金融危機， 擴內需、 保增長而出臺的四萬億投資計劃，使得我國的公共投資規模不斷擴大。公共投資無疑會對社會經濟發展有重要的促進作用。但是，在公共投資中孳生的腐敗現象頗令各國政府頭疼，也是社會公眾十分關注的問題。

1 公共項目決策績效及其影響因素

1.1 決策目的對決策績效的影響

政府作為公共項目的決策主體， 在進行公共項目決策時，必然要體現政府的價值觀或發展觀。 是以民生為本，追求全面、協調、可持續發展，還是GDP 崇拜，追求所謂“政績”和“形象”。 從一開始就決定了決策的實踐效果會如何。 除個別決策是受科技水平和認識能力的限制外, 多數決策失誤都是根源于決策者目的動機的扭曲，及缺少匡正這種扭曲的有效機制。 政府作為公共項目的決策者，是社會利益的代表，其決策行為的價值取向理所應當是公共利益最大化，同時兼顧政府的政治利益。 因此，判斷公共項目決策績效的標準之一是，所采納的方案是否有利于增進公共利益。

1.2 決策程序對決策績效的影響

科學的決策程序， 能夠有效地匡正扭曲的決策目的，從而最大限度地保證決策的合理性。 許多重大的決策，可能決策者的目的動機無可厚非，但由于程序上的缺陷，使監督制約形同虛設，還是造成了嚴重的失誤。 公共項目決策不是決策者理性行為的選擇過程，而是一個政治過程，是各種利益集團相互沖突、相互斗爭的過程，最終形成的方案是各種利益集團博弈達成的一種均衡。 各利益集團參與決策，公平博弈也是科學決策程序的基本要求。 因此，社會公眾在公共項目決策過程中的參與程度也是衡量決策績效的一個指標。

1.3 決策方法對決策績效的影響

決策的技術方法與決策績效也有密切關系。 科學合理的決策方法可以保證得到較為科學的決策方案，提高決策方案的實施效果。 但是，公共項目的決策既有經濟效率的內容，又有道德領域的內容，如公平、健康、安全、生命、環保等。 道德領域的內容在很多情況下是很難用貨幣形式予以量化的，而很多公共項目的建設又以道德領域的內容為主要目標，這就使得公共項目在評價方法選擇上存在一定的困難。 另外，由于公共項目的公共性， 對其績效評價是一個集體選擇過程，每個個體對公共項目有不同的利益訴求，也很難得到大家偏好一致的總體利益訴求，雖然國外有些學者發明了條件價值法調查社會公眾對公共項目產品的支付意愿，然后按照一定的統計方法計算總體支付意愿，但是由于消費者的理性無知及偏好顯示障礙，這種方法的應用也遭到了很多批評。 根據機制設計理論的觀點，設計一種能夠讓社會公眾顯示其對公共品真實偏好的機制，在實現社會公眾滿意度方面也許比決策方法的選擇更有效。

1.4 決策效率與決策績效

相對于決策的實踐效果, 決策過程的效率也是決策績效的重要內容。 為了100 萬的項目而耗費50 萬去做規劃，顯然談不上決策績效；所謂“議而不決”、“貽誤時機”等，都表明決策過程的效率低下。但是從決策績效的總體看,決策過程的效率畢竟是第二位的，只能在保證決策的實踐效果具有正向價值的前提下追求決策過程的效率，否則就是本末倒置。 許多“形象工程”項目決策速度之快、效率之高和效果之差、損失之大同樣令人咋舌。

2 決策績效的判別標準

2.1 決策程序科學、民主、高效

科學的公共決策程序一般要經過六個階段： 發現問題、確定目標、設計方案、分析評價、方案優選、實施方案。 尤其是前兩個階段，在公共項目決策前，要充分了解民眾需求，發現公共需求存在的問題，針對問題提出建設目標，才能使項目建設更好地滿足公共需求；民主的決策程序首先是決策過程公開，讓社會公眾監督。 其次要充分收集民意，不斷完善建設方案；高效的決策程序是指決策的時間不要拖的過久，盡可能降低決策成本。

2.2 決策所選擇的方案目標合理、成本節約、功能適用

決策方案的目標是否合理主要體現在確定目標的程序上，是否收集了民意，是否對公眾需求進行了科學的分析；成本節約是指公共項目的建設規模是否合理， 在既定建設規模下，投資成本是否最低。成本節約可以用績效評價標準中的經濟性原則來檢驗。功能適用是指公共工程實體所具有的使用功能是否與項目運營單位的要求相一致，以便業主單位在項目建成后能夠利用該工程更好地為社會公眾服務。功能適用與否直接影響著項目的效果，因此，可以在結果績效中考慮該指標。

3 決策方案經濟性評價指標及評價方法

3.1 建設規模的合理性

3.1.1 評價項目資源和原材料供應情況是否與建設規模相適應。 項目建設規模的確定應以提供的資源或原材料數量為基礎。 當自然資源或原材料供應不足時，項目建設規模應適當壓縮。 如部分地方爭取國債項目時，各種文件、計算和證明顯示資源供應充足， 而實際資源條件達不到項目設計要求，結果是項目建成后無法滿負荷運營。

3.1.2 項目規模是否與協作單位及配套設施相符。 項目的運行往往需要相關協作單位和配套設施的配合， 如動力供應、交通運輸、能源等。 如果建設規模過大會因配套設施的制約而閑置生產能力，產生浪費資源；建設規模過小會導致協作配套的效能得不到充分發揮。 如污水處理項目，因配套管網建設沒有同步跟上，會使城市污水未納入收集系統而直接污染地表水系。

3.1.3 項目規模是否適應使用者需求狀況。 項目的建設是為了滿足使用者的某些需求，因此，在確定建設規模時，需要認真分析項目使用者的需求。 如部分機場項目，隨著區域交通網絡建設的快速發展，非中心城市的客流和運行成本已不經濟，不再適合建設大中型民用機場。

3.1.4 評價項目規模的經濟效益性。 經濟效益是確定項目規模的關鍵因素，以技術經濟論證項目建設規模時，應確保項目的建設處于合理經濟規模或最佳經濟規模，避免出現虧損規模或最小經濟規模。 如糧庫項目達到一定的倉容能力，才能有效降低單位糧食儲存成本和經營成本。

3.2 土地利用率

土地資源是一種稀缺資源，建設項目應該在滿足項目功能需求的基礎上，盡可能節約用地。 土地利用效率的高低可以通過土地利用率來反映。 土地利用系數越高，說明經濟性績效越好。 因為土地利用系數涉及項目特性及安全問題，無法設定統一的標準，因此，只將土地利用系數作為一個輔助績效指標。

4 結束語

總之，公共項目是公共部門為提供公共品或公共服務而進行的公共設施建設活動。 由于公共項目的公共性及壟斷性，公共項目建設領域績效問題比較嚴重。 在倡導科學發展觀及構建和諧社會的今天，構建科學合理的公共項目績效評價體系，為公共項目績效評價實踐提供理論依據，可以促進公共項目建設管理水平的提高，增強社會公眾滿意度。

［1］劉旭濤.政府績效管理:制度、戰略與方法[M].北京:機械工業出版社,2003.

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