寧夏統籌城鄉居民養老保險制度研究

楊 琳

（中衛市社會保險事業管理局，寧夏 中衛 755000）

寧夏統籌城鄉居民養老保險試點工作是在自治區統籌城鄉居民養老保險領導小組的統一領導下，由各試點縣（市、區）按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，堅持“六統一”要求，并結合當地養老保險工作實際，在充分調研、測算分析、反復論證的基礎上，制定了統籌城鄉居民養老保險試點實施方案，報經自治區統籌城鄉居民養老保險領導小組批準后同步實施。這是繼城鎮職工養老保險、新型農村養老保險工作后又一重大惠民政策，實現了社會養老保險制度全覆蓋，使廣大城鄉居民人人老有所養的愿望在制度上最終完成。但是，與新的養老保險制度建立相伴隨的問題也顯現出來了，這些問題都急待研究解決。

1 運行情況

2008年，寧夏各市縣按照統一要求分別開展了村干部養老保險。2009年10月，自治區按照國務院的部署，首先在平羅縣、賀蘭縣、鹽池縣三縣啟動實施了新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點。通過制度創新，實現了新農保與老農保制度的銜接，將村干部養老制度納入新農保，制定了農村計劃生育獎勵制度，對農村重度殘疾人和低保人員等參保繳費困難家庭實施全部或部分財政補貼政策。2010年10月，在首批試點縣的基礎上，積極爭取國家支持，加大推進力度，采用“國家級試點、自治區和地市級三級試點”實現了新農保制度的全區覆蓋。2011年，寧夏出臺統籌城鄉居民社會養老保險制度（簡稱“居保”），將城鎮居民養老保險與新型農村社會養老保險制度合并實施，消除了城鄉居民養老保險制度上的差別。截至2011年底，全區統籌城鄉居民社會養老保險參保188.6萬人，參保率83%；有34.7萬名60周歲以上符合條件的城鄉老人領取了養老金。

2 主要特征

寧夏居保將以前所有未參加城鎮職工養老保險的城鄉居民納入參保范圍，有效避免了養老保險制度的“碎片化”，減少了制度“并軌”與“整合”的環節，降低了轉制成本，實現了所有城鄉居民在養老保險方面享有同等的國民待遇，有利于實現社會公平正義，推進基本公共服務均等化。

（1）從低水平起步，籌資和待遇標準與經濟發展及各方面承受能力相適應，為今后逐步提高標準留出空間；個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權力與義務相對應，既體現公平普惠，又體現個人和家庭的責任；政府主導和居民自愿相結合，通過利益驅動和宣傳動員來引導農民積極參保。

（2）增加繳費檔次，鼓勵參保居民選擇較高檔次，引導參保居民長時間繳費。參保人根據自身經濟狀況自主選擇繳費。繳費檔次有100元～1 000元、1 500元、2 000元等12個繳費檔次，使得參保人選擇繳費空間增大，既適合低收入居民的承受能力，又滿足高繳費愿望參保人員。財政對應12個繳費檔次給予30元～120元、160元、200元補貼。這樣做既有利于調動廣大農民參保的積極性，也體現了黨委、政府對參保繳費工作的大力支持。繳費15年以上的，每增加一年，達到領取養老金條件時，增發兩元以上基礎養老金。

（3）建立特殊人群補貼機制，對重度殘疾人、低保家庭等特殊困難群體給予全額或部分補貼。對已參加村干部養老保險的在職村干部和新任職村干部，繼續按照村干部繳費補貼標準參加居保。對城鄉計劃生育獨生子女戶、兩女戶和“少生快富”戶參加居保繳費實行獎勵補貼，在補貼的基礎上，政府再按適當標準給予獎勵補貼。試點市縣根據國家扶持政策，并結合本地區的實際，研究制定了一些補貼政策。例如，中衛市沙坡頭區少生快富純女戶，在獎勵繳費補貼的基礎上再獎勵300元。銀川市為參保居民被評為全國勞模、自治區勞模、銀川市勞模的，由銀川市財政分別補助每人每年960元、720元、480元。這些地方政策有力地促進了國家扶持政策的貫徹落實，體現了各試點市縣對轄內特殊參保群眾的政策支持。

（4）參保者年滿60周歲及以上者，每月可以領取養老金，同時建立自然增長機制，根據經濟和社會發展情況，每年適度提高養老金標準。目前，居保養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金發放標準從2012年1月起由以前每人每月55元調增到每人每月70元。對參保并領取養老金的參保人身故者，政府向其生前指定的受益人或法定繼承人一次性支付喪葬補助費840元，其個人繳費部分由其合法繼承人繼承。一些試點市縣也結合本地財政情況，適當增加了享受待遇參保人員的基礎養老金發放標準。銀川市從2012年5月起，在自治區規定的城鄉居民社會養老保險基礎養老金標準（每人每月70元）的基礎上，為符合享受城鄉居民基礎養老金待遇條件的人員，每人每月增加基礎養老金25元，增加后每人每月發放95元。石嘴山市、中寧縣從2012年7月起，將城鄉居民養老保險基礎養老金標準調整為每人每月100元。

3 工作啟示

3.1 強化政府的主導地位

從城鄉居民養老保險制度實踐經驗看，充分發揮政府的主導作用是這一制度得以順利實施的關鍵。具體來講，政府在城鄉居民養老保險制度建設中的作用主要有以下4個：①制度的科學設計。政府一定要依據我國經濟社會發展情況、歷史文化傳統和城鄉居民的需求來設計基本養老保險制度。②財政的大力支持。基礎養老金的發放、對居民繳費給予的財政補貼都需要政府財政的大力支持，而且政府要根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整財政支持的標準。③完善保障措施。城鄉居民養老保險制度的實施是一項系統工程，需要制定一系列配套措施以提供制度保障。主要的配套措施涉及基本養老保險實施細則的制定、經辦體制的建設、信息管理平臺建設、金融網點的建設等諸多方面。④通過政府積極引導，廣大城鄉居民更容易接受，更有利于新的社會保險制度的推進。當然，過多的政府干預不利于建立健全社會保險機制，更容易產生依賴性，畢竟社會保險不僅僅依靠于財政買單，應逐步發揮社會保障自身的保障功能，使其能夠健康有序地良性循環下去，這樣才能實現社會保險試點工作的真正目的。但在統籌城鄉居民養老保險工作中，政府的主導地位不能丟，否則很容易走上老農保的道路。

3.2 高度重視制度之間的銜接與轉換

隨著參保居民勞動關系、社會角色的變化，使得參保居民在各社會養老保險制度間、各地區間的流動成為必然，如何使參保居民在各養老保險制度間自由轉移與銜接，也是個難題。在實施城鄉居民養老保險制度中，有一些與其他社會養老保險之間的接續處理辦法，如城鄉居民養老保險與城鎮企業職工基本養老保險之間的轉移和接續；被征地農民、老村干部、鄉村醫務工作者等特殊群體參加社會養老保險是否可以得到政府補償；城鄉居民養老保險與低保、計劃生育家庭獎勵扶助制度、社會優撫制度之間的配套銜接等。為推進城鄉社會保障統籌發展，應維護制度的公平公正，最大限度地保護底層群體利益。對比而言，居民具有負擔能力的，選擇職工基本養老保險顯然更加劃算，但在同一時期的兩個不同制度面前，同樣是城鎮居民，兩個制度間的差異較大。究其原因，主要是兩大制度較大的模式差異、繳費差異和待遇差異，使得參保人尤其是困難群體在不同制度間選擇時，權益難以得到準確保障。城鄉居民養老保險制度實施中暴露出來的這些問題，都需要我們盡快研究出城鄉居民養老保險與其他社會養老保險以及社會救助制度之間的銜接轉換制度。基于以上分析，筆者認為，城鄉居民養老保險、職工養老保險和社會優撫制度不能互不關心，獨立發展，應相互比較，借鑒發展，從而實現制度融合。

3.3 妥善處理公平與效率的關系

建立城鄉養老保險制度有利于實現城鄉居民基本公共服務的均等化，這主要體現了我國社會養老保險制度追求的公平目標。然而在實現制度公平的同時，還要在制度的管理及運行中努力提高其效率，在繳費標準的設計以及對參保繳費給予的財政補貼方面要盡量做到設計科學。例如：按2 000元檔次繳費15年，繳費額達到33 000元，到齡每月養老待遇為307元/月，按100元檔次繳費15年，繳費額為1 950元，到齡每月養老待遇為84元/月，高檔次和低檔次繳費額比值是17∶1，而高檔次和低檔次待遇額比值不到4∶1。再例如，繳費15年以上的，每增加1年，達到領取養老金條件時，每月加發5元基礎養老金，試想15年后，每多繳費1年，每月多發5元錢，怎能激勵更多的中青年積極參保和有經濟能力的人選擇高標準來長時間參保繳費呢？

3.4 分級負責的財政補貼使城鄉居民社會養老保險制度管理統一、責任共擔

國家政策規定，最低基礎養老金由中央財政轉移支付，地方財政對參保人繳費給予補貼，責任基本明確。這也給地方政府增加社會保障投入留有余地，在國家最低基礎養老金標準的基礎上，提高待遇水平，主動承擔地方政府責任。相較職工基本養老保險中央財政兜底模式，城鄉居民社會養老保險明確的財政分擔政策更有利于政策的整體統一，更有利于培養地方的投入意識，形成中央與地方責任共擔機制。

3.5 積極鼓勵引導年輕居民參保

年輕居民參保積極性不高，出于3點原因：①現在機關事業單位職工暫沒有納入到養老保險范圍，年輕居民更愿意通過努力進入機關事業單位工作，不用參保繳費就能享受財政養老制度，而且養老保險待遇更高；②統籌城鄉居民養老保險與其他社會養老保險待遇差別較大，且兩種養老保險制度間暫無有效的轉移接續制度，年輕居民寄希望于參加待遇較高的社會養老保險；③長期以來，居民受現實主義思想的影響，比較注重眼前既得利益，對繳費即可以享受的醫療保險更容易接受，而對繳費幾十年后才能享受到待遇的養老保險不夠關注或尚存疑慮。因有以上思想存在，使得這些年輕居民不愿參保繳費，或等待觀望，所以應引導年輕居民積極參保繳費，不能只寄希望于居民養老保險制度就能解決，而是需要方方面面的配套政策和積極參保的輿論氛圍，給參保居民，尤其是年輕居民較高的心理預期。

3.6 居民養老保障待遇相對較低

城鎮職工養老保險繳費15年，繳費3.4萬，待遇是每月500元，而居民養老保險同樣繳費15年，繳費3.3萬，待遇每月僅為307元，每月待遇差達到193元。目前，城鄉居民社會養老保險覆蓋的恰恰是負擔能力較低的弱勢群體。盡管參加同一種養老保險制度有統一基礎養老金標準，也維護了自身的制度公平，但與職工基本養老保險待遇相比，其基礎養老金水平的合理性存在缺陷，這也使得居保養老待遇只能對居民養老起到一定的作用，而無法真正實現社會保險待遇的公平合理。

4 對策建議

4.1 調整待遇設計，建立養老待遇長期增長機制

將繳費年限和繳費金額與基礎養老金提高掛鉤，針對不同的繳費年限，按一定的標準加發基本養老金，鼓勵參保人員及早參保和長期繳費，這一點可以借鑒城鎮職工養老保險的成功經驗。適時提高基礎養老金標準，使待遇水平逐步達到或接近城鎮企業職工養老保險待遇水平，真正實現城鄉統籌協調發展。建立城鄉居民社會養老保險統籌基金，為城鄉居民社會養老保險待遇增長提供支撐。

4.2 出臺銜接辦法，解決制度銜接障礙

完善城鄉居民社會養老保險制度，實現制度之間的順暢銜接。研究各項制度對接辦法，細化各項養老保障制度的銜接與轉換，制定具體可操作的實施細則，解決城鄉居民社會養老保險與其他社會養老保險的銜接障礙，消除參保人員的顧慮。

4.3 加大財政支持，確保長效資金保障

財政對城鄉居民社會養老保險檔案管理經費給予適當的支持，對今后年度工作的開展建立長效的經費保障機制，對村級社保服務站建設提供資金支持，實現保障服務全覆蓋，保證必要的辦公設施、設備、網絡建設和協辦員報酬，以確保此項工作開展的工作經費。

總之，隨著城鄉老年人口比重的增加，城鄉居民社會養老制度有待進一步完善，在科學發展觀思路的指引下，通過進一步規范，真正實現均衡享受養老保險待遇的目標，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。