加強中小城市應急管理體系建設的思考——以連云港市為例

明 磊

（中共連云港市委黨校 江蘇 連云港 222006）

當前，我國正逐步邁入風險社會，突發公共事件的頻發對政府的社會管理能力提出了嚴峻挑戰，迫切需要加強城市應急管理體系建設。連云港市地處江蘇省北部，總面積7446平方公里，人口439萬，雖為國家首批沿海對外開放城市之一，但仍屬蘇北經濟欠發達地區，在我國中小城市中具有一定代表性。受地理環境和經濟社會多重因素疊加影響，連云港市突發事件呈現出多樣性、復雜性等特征，現有應急管理體系不能完全滿足現實形勢的需要。因此，對其應急管理現狀進行分析和研究，對提升中小城市危機應對水平具有一定借鑒意義。

1 中小城市應急管理體系現狀及存在的問題

1.1 從應急預案體系來看

為使突發事件應對處置的各個環節有章可循，連云港市格外注重應急預案的編制、修訂和完善工作，截止2010年底，已制定各類預案11000余件，初步形成了以總體預案為核心，以環境污染等30多個專項預案為重點，以公安等40個部門預案為支撐，以縣區、鄉鎮、重點企業預案為保障的應急預案體系。但整體而言，還有一些不夠科學、完善的地方，如大多數預案是由政府相關部門分頭制定，缺乏統一的標準和部門間的合作協調；有些預案的制定缺乏科學論證和專家指導，內容簡單粗糙，可操作性不強；基層預案體系建設中存在著照搬照抄他人，沒有結合自身實際情況編制預案的情形。

1.2 從應急管理體制來看

為提升應急管理的效能，連云港市成立了由市長任主任的應急管理委員會，市政府辦公室作為其辦事機構下設市應急管理辦公室（簡稱“應急辦”），承擔應急委員會的日常工作。此外，防汛抗旱、護林防火等市專項指揮機構得到進一步加強，縣、區政府部門設立了應急辦并配備了專職人員，鄉、村組織及企事業單位基本上落實了應急管理責任人，全市“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的應急管理體制初步形成。然而，實踐中也暴露出一些問題，例如市應急辦級別設置低（副處級），在履行綜合協調職責時，由于缺乏決策和資源整合等權力，常常“心有余而力不足”。而以部門為主的應急管理機構各“條塊分割”現象嚴重，設備、信息不能共享?；鶎討惫芾砣员容^薄弱，一些縣、區應急管理辦事機構尚未健全，存在人員兼職多、職責不明確、經費保障不足等現象。

1.3 從應急隊伍建設來看

連云港市陸續成立了治安特警、防汛搶險、核應急救援和傳染病防治等專業隊伍，基本上形成了以駐軍、武警為突擊力量，以海上搜救、醫療救護等專業隊伍為基本力量，以企事業專兼職隊伍為輔助力量的應急救援隊伍體系。但從當前形勢來看，人員整體素質較為欠缺。一方面，應急管理人才儲備少，缺乏綜合型、復合型、高技能型的專門人才；另一方面，救援隊伍應急知識與技能的教育和培訓不多，實戰演練少、經驗積累不夠。作為輔助救援力量的企事業單位在自身應急隊伍建設方面積極性不高、落實不到位的情況比較普遍。

1.4 從應急管理運行機制來看

近年來，連云港市不僅在氣象、水情、治安監控、安全監管、疫情監測等多個領域，初步實現了監測預警的動態性和超前性，還在縣、鄉、村三級設立災害信息員、建立風險隱患數據庫，進一步健全了信息網絡。然而，少數地方仍存在遲報、漏報、瞞報信息情況，信息“倒流”時有發生，給政府工作帶來被動。此外，預警信息的研判中，也存在著科技手段運用和專家參與不足等問題。風險評估、應急聯動等重要制度一定程度上存在空轉現象。應急管理中社會力量薄弱、志愿化社會參與機制缺失、社會動員能力不高的問題較為突出。

1.5 從應急保障體系來看

應急保障既包括物資、資金、信息技術等硬性資源保障，又包括法律法規、人力、政策制度等軟性資源保障，是軟硬配套相結合的綜合性應急資源管理。[1]“十一五”期間，連云港市陸續建立了應急物資儲備制度和應急資金撥付制度，大力加強應急避難場所、緊急疏散通道建設。全市已建成應急避難場所10個，總面積114萬平方米，可容納50萬人臨時居住。但與經濟發達地區相比，應急保障水平總體不高，應急物資儲備體系尚不完善，物質儲備網絡沒有建立起來，全市突發事件應急物資保障預案也尚未出臺。

2 中小城市公共危機應急管理體系的構建

2.1 以強化基層為重點，加強應急組織體系建設，提高指揮決策能力

基層是事故和問題的多發點、是源頭，預防和妥善處置突發公共事件，重點在基層，難點也在基層。因此，應急管理的重心應當下移，要從政策法規、資金投入、教育培訓、裝備配備等方面給予傾斜，打牢應急管理的基礎。要健全基層應急管理網絡，鄉鎮政府、街道辦事處、村（居）委會、社區等基層組織都要將應急管理納入自治管理的重要內容，落實責任人。通過各級行政區域內應急管理工作聯席會議等常態工作機制，實現資源、信息、技術的共享和物資、裝備、應急隊伍的統一調配。

2.2 以高效實用為標準，加強應急預案體系建設，提高科學管理能力

一要提高預案編制覆蓋面。重點加強針對社會影響較大的突發事件的應急預案編制工作，加強各部門間應急預案的銜接；二要增強預案的針對性、操作性和實用性，細化應急操作流程，確保預案內容科學實用；三要加強預案演練和評估。相關單位要經常通過桌面推演與實戰演練等方式檢驗預案、磨合機制、鍛煉隊伍；四要加強預案的動態管理。各單位應根據情況變化，結合突發事件應對工作經驗教訓或演練情況，及時修訂完善預案。

2.3 以培訓演練為抓手，加強應急隊伍體系建設，提高應急救援能力

第一，要不斷提高應急救援隊伍綜合素質。一方面，要通過邀請專家及經驗豐富的一線應急人員集中講授和現場培訓等形式，開展相關應急知識、專業技能培訓，提高應急救援隊伍的業務素質。[2]另一方面，要有針對性地開展以公安消防、?；肪仍⑺纤丫取⒑Ｉ弦缬汀⒑伺c輻射衛生應急為主題的技戰術訓練，提升隊伍實戰水平。第二，要加強應急專家隊伍建設。積極組織專家開展專業咨詢、分析研判、隱患排查和形勢評估，鼓勵專家參與應急科技理論研究攻關，形成專家參與的常態機制。第三，大力發展應急志愿者隊伍。通過完善志愿者管理體制、制定志愿者撫恤基金等激勵保障政策，構建應急志愿者服務的長效機制。

2.4 以信息網絡為平臺，加強監測監管體系建設，提高預警研判能力

一是加強情報信息網絡建設。通過在街道、社區等基層單位設置信息直報員和直報點，構建起“覆蓋全社會、動靜結合、公秘結合”的情報信息網絡。二是完善監測預警網絡。健全專業監測和社會監測相結合的監測體系，建立覆蓋全市的主要災害實時監測預警系統，提升防汛防旱、地質災害、海洋災害、森林火災等自然災害監測預警預報水平。三是加強風險隱患排查。開展重大危險源普查辨識和登記建檔工作，統一重大危險源監管和監測預警標準，建立重大不明傳染性疾病等基本信息數據庫。四是建立突發事件評估分析制度。定期匯總應急管理工作情況，加強對典型案例的分析研究，為今后工作提供借鑒。

2.5 以加大投入為保障，加強綜合保障體系建設，提高應急協同能力

一要健全長效規范的應急保障資金投入和撥付制度，把應急管理的資金納入政府預算，建立應對突發事件的專項基金，通過社會保險等方式擴大資金供給，進一步完善政府、企業、社會相結合的應急保障資金投入機制，開辟多元化籌資渠道。二要推進應急物資儲備體系建設。扎實開展應急資源普查工作，建立應急物資信息數據庫，統籌規劃應急物資儲備種類和布局，建立政府儲備與社會儲備、實物儲備與能力儲備、集中儲備與分散儲備相結合的多層次儲備體系。三要加強應急管理的科技研發和信息化建設。政府應組織力量開發一些先進適用的應急管理技術，不斷提升應急管理科技含量。四是以多元參與為目標，不斷提高社會動員能力?？梢酝ㄟ^開設應急管理網站、制作應急宣傳讀物或影像作品、開設應急防災課程、組織應急演練等形式，不斷增強公眾安全意識。同時，要逐步完善應急征用補償、社會捐贈、表彰獎勵等制度，搭建社會參與平臺。

［1］劉霞，嚴曉，周微.我國應急保障建設的現狀、問題與對策[J].經濟體制改革，2010（3）：10-12.

［2］趙潤民.加強救援隊伍建設提高應急處置能力[N].2版.咸陽日報，2010-11-1.