推進國庫集中支付改革的思考

陳瑞利 孫貴萍 焦永勛

（1.山東黃河河務局 山東 濟南 250000；2.山東黃河物資儲備中心 山東 濟南 250000；3.山東航空股份有限公司財務部 山東 濟南 250000）

財政國庫集中支付制度是指對財政預算分配、資金使用、資金支付、銀行清算，直至資金到達勞務和商品供應者賬戶全過程的監控制度。國庫集中支付涉及到包括工資支出、工程采購支出、物品及服務采購支出等在內的預算內支出和包括未實行財政直接支付的工資支出、購買支出、零星支出等在內的預算外支出。

1 國庫集中支付改革的意義

一是增加預算計劃性，提高資金使用效率。實行國庫集中支付可以使中央預算單位不再向財政預先申請資金，這樣一來，各級主管部門無法再截留資金，而各個預算單位也不能違規操作。財政資金在真正向商品、勞務提供者支付前均保留在國庫單一賬戶。這種運作機制，不僅可以增加國庫現金余額，使得各級財政部門擁有更多可供調度的資金，還可以為國家降低財政籌資成本，從而有利于國庫進行現金運作，為國家實施強有力的宏觀調控政策提供了重要的經濟基礎。

二是規范了基層單位的采購工作。在實行國庫集中支付制度以后，中央財政部門可以對基層財政資金的支付進行透明化的監控，可以有效地控制各級部門對財政資金的違規使用。在基層部門采購工作中，尤其是在政府采購工作中，中央財政對其采購資金的使用進行了明確的規定，要求其在申報涉及采購項目的用款計劃和支付資金時，必須提供正式的采購審批手續。因此，有效地規范了基層部門的采購工作，有助于對基層財務的有效管理。其次，強化了對基層部門的財務監督。國庫集中支付，將基層部門單位的資金全部集中在了統一的賬戶體系中，各基層單位的賬戶全部成為了零余額賬戶。各單位在申請和支付財政資金過程中，要全程受到包括財政部門、國庫支付中心、主管部門等在內的管理部門的監控，并且在審批資金下來以后要按照批復的用款計劃和額度使用。從而，有效地遏制了基層部門挪用、轉移、擠占財政資金現象的發生，保證了財政資金的有效使用，對于加強基層部門的財務管理工作也起到了積極地作用。

三是便于政府對預算資金支付過程進行全程監控，極大地提高了財政資金分配和使用的透明度，提高資金的使用效益和使用效率。一直以來財政管理由于涉及面較廣、數據復雜，國家財政部門對各個地方的監督與管理都存在著種種困難，達不到預期的目標。因此，這種情勢下采用了國庫集中支付方式。有利于財政部門對各個地方資金流動做出及時的監督，還提升了各個地方的財務與資金的管理。事實上使用國庫集中支付，并沒有改變單位上資金的性質、使用資金與財務管理權限，以及財務的機構等。這種做法是將地方的一切收入上交到國庫實施統一的管理，才能夠加強財政部門的有效管理與監督。

2 實施過程中存在問題

一是預算編制還難以完全滿足集中支付的需要。目前預算編制仍存在項目過粗、事前項目論證不充分等問題,致使執行過程中出現預算單位自行調劑資金、項目資金、混用以及名義上的支出與實際用途不一致的現象。

二是國庫集中支付改革后，建立了一系列的集中支付管理制度和辦法，但由于集中支付還處于不完善階段，支付、清算、會計核算等各項制度辦法可能不夠全面，同時各制度辦法之間的銜接也并非完全順暢，導致集中支付在制度層面存在一定風險。

三是資金使用缺乏事前監督。由于長期以來，對于國庫的資金使用管理較為松散，很多資金使用項目在執行之前都沒有進行嚴格的控制，而我國的相關法律也很少涉及事前監督的問題，這導致長期以來我國對于國庫資金的使用缺乏必要的事情監督手段，一旦發現問題就已經到了無法挽回或相對較難挽回的情況，這大大影響了資金的使用效率，同時也會造成國家資產的流失和浪費。

四是統收統管受到阻礙。按照國庫集中支付實踐要求，每一個單位必須將所有的收入上繳到國庫，然后國庫再根據實際情況作出相應的下撥。這樣才方便資金進行統一監管統一使用，可是很多單位并不給予配合，總是尋找各種理由拖延上繳時間，甚至還不上繳，為統收統管帶來極大的阻礙力。

3 推進改革的措施

一是提高預算編報水平。基層部門需要在保證預算編制水平的前提下，將預算編制的時間向前提，盡量做到在預算執行的前一年編制完成，并及時確定批復，保證基層財政資金的及時撥付。其次是要轉變原來的觀念，要緊緊結合自身的實際情況，在編制部門預算中要變“被動式預算”為“主動式預算”，提高預算的能動性和準確性。第三是要準確摸清基層部門的實際情況，按照所設項目支出要求編報支出預算，全面清晰的反應基層部門的經費需求情況和經費安排情況。

二是嚴格規范各單位預算。提高國庫集中支付水平，就必須要從規范各單位的預算入手。只有具備了預算規范化，才能夠讓資金的預算明明白白。也只有做到這個要求，才能明確各級單位的申請資金與實際使用資金，有目標的對如何實施調整。

三是提高財務人員素養。國庫集中支付制度是需要完備的計算機信息網絡系統為支撐的，從財政資金的預算申報到資金的實際支付的整個過程是通過計算機網絡來實現的，這需要高水平的信息化平臺為依托。因此，基層部門在進行財務管理時，不僅需要只具有專業財務知識的人才，還需要既懂財務、政策，又懂信息管理的復合型人才。基層單位需要積極引進高素質的專業人才，同時還要加強財務人員的計算機、網絡等現代信息技術知識的學習，不斷提高自身的綜合素質。

四是財務管理要從以“管錢”為中心轉變以“管額度”為中心的管理。以前，財務管理的中心是資金管理，資金在傳統的財務管理模式下是通過銀行撥付到各預算單位的賬戶上，而在實行國庫集中支付改革后,財政性資金不經過各級單位的賬戶，賬戶上是國庫賬戶的額度。因此,在國庫集中支付制度下,各預算單位要從以“管錢”為中心到實現“管額度”為中心的轉變。

五是盡快推行公務卡管理制度。在各級實行國庫集中支付管理的預算單位要相應建立專門的公務卡支持系統，同時配置系統輔助管理和動態監控，構建與公務卡有關的信息維護、財務報銷、銀行劃款和動態監控等業務流程，由預算單位的財務部門負責本單位公務卡的管理與推廣工作。預算單位財務部門應當依托公務卡支持系統，認真審核公務卡報銷事項。對于批準報銷的公務卡消費支出，應當按規定時間，通過財政零余額賬戶辦理向公務卡的資金還款手續。推行公務卡管理，是部門預算管理的一項實質性的重大革新，對進一步深化國庫集中支付制度改革，減少現金支付結算，規范預算單位用款支出行為，提高公務支出透明度，加強財政監督，具有十分重要的現實意義。

六是完善稽核規定和內控制度。主管會計要認真審核預算單位的各項支出，對于每一項經濟業務的每個環節都要進行稽核，完善稽核規定。比如在財政直接支付業務方面，完善對財政直接支付申請的受理、財政直接支付相關單據的傳遞過程、對財政授權支付業務的辦理過程、對財政授權支付業務相關單據的傳遞過程、對用款計劃下達情況的核對及對表單存檔管理等方面進行稽核。對于稽核過程中發現的問題，有關責任人應及時通知本組經辦人或相關業務環節的工作人員采取相關措施，并督促和跟蹤相關問題的解決和落實，重大問題情況應及時向領導報告。