促質量 抓實施 建平臺——《地方衛生標準工作管理規范》解讀

汪建榮

衛生部政策法規司

衛生標準制修訂的目的是保障人民健康與生命安全，所以衛生標準的貫徹實施需要各地衛生行政部門高度重視和卓有成效的工作。目前地方衛生標準工作尚處于起步階段，需要加以大力推進。

去年9月，在衛生標準宣傳周研討會上，我們提出了要制定《地方衛生標準工作管理規范》（以下簡稱規范），并委托上海、廣東、湖北、河南等地負責調研以及部分章節的起草。10月，在云南召開了地方衛生標準工作管理規范研討會。11月，規范的征求意見稿下發衛生廳（局）征求意見。12月，衛生部發布并于2012年3月1日正式實施。

我們希望規范的發布實施能夠達到3個目標：

一是衛生標準的質量能夠有大幅度的提高；二是衛生標準實施力度進一步加強；三是地方衛生標準工作有一個新的發展平臺。

為什么要制定規范

是促進衛生標準工作發展的需要

近年來，衛生標準發展速度非常快，每年新出臺的標準達數十個，甚至上百個。與此同時，隨著標準化工作進程的加速，標準修訂的節奏也越來越快，修訂工作任務也越來越繁重。另外，社會對衛生標準實施工作也越來越關注，寄予的期望也越來越大。衛生部門是衛生標準的職能部門，如何把這項工作做好，是我們面臨的一大挑戰。

是轉變衛生管理方式的需要

現在我們都在強調政府的職能轉變，同樣衛生部門也在強調職能轉變，尤其是監管方式的轉變，即從粗放式管理向精細化管理的轉變，這就需要我們從另一個角度思考衛生標準。

以前，疾控部門的防治工作也好，醫政部門的管理工作也好，監督部門的監管工作也好，往往定性做的比較多，定量做的比較少。作為被管理對象，既要遵守衛生法律法規，也要遵照衛生標準。衛生法律法規和衛生標準雖不在一個層面上，但衛生標準是衛生法律法規的具體化，是衛生標準使衛生法律法規更具有可操作性。某種程度上說，衛生法律法規用于定性管理，衛生標準用于定量管理。粗放式管理往往局限在法律法規的層面上，精細化管理就是要向標準化管理轉變。沒有標準化就談不上精細化。我們現在強調要加強自律，而自律的前提就是標準化，除了要知道該做什么不該做什么，還要知道如何做可以做得更好。

轉變管理方式離不開標準。

是適應職能調整變化的需要

近幾年衛生部門的職能不斷在調整，但長遠來看，衛生標準的制定職能始終未變。這是由衛生工作的特殊性所決定的。

我們如何適應這一變化，這對我們是一個考驗。而關鍵是我們要具備勝任衛生標準制定這一職能的能力。這個能力來自于哪里，我認為主要應當來自于衛生系統。所以要從長遠發展角度考慮衛生標準專家隊伍建設，包括醫療機構、監督部門、疾控機構等技術支持力量的建設。

基于這樣的理由我們制定規范，基于這樣的理由我們來思考地方衛生標準工作。

什么是地方衛生標準工作

地方衛生標準工作即地方應當開展的衛生標準工作。在規范中，地方衛生標準工作是指：根據職責，組織制(修)訂地方衛生標準；對衛生部制定、發布的衛生標準，組織學習、宣傳、培訓以及貫徹落實；督導承擔衛生部衛生標準制(修)訂任務的單位，按照要求擬訂和上報衛生標準草案；對衛生標準草案組織研究討論，提出修改意見；組織開展衛生標準實施情況的效果評價；對衛生標準工作提出意見和建議；其他地方衛生標準工作。

如果概括起來說，也就是4個方面：一是組織制（修）訂地方衛生標準；二是參與國家衛生標準制（修）訂；三是開展衛生標準宣貫；四是進行衛生標準實施效果評價。

地方衛生標準工作機制

衛生部各個業務司局在標準工作上實行分工負責制。主要是部監督局、疾控局、醫政司這三個司局負責標準的業務和政策把關，以及已發布標準的實施。政法司負責組織協調標準的擬定和呈報。具體歸口管理工作，包括：制度建設；隊伍管理，主要是標委會的隊伍管理；規劃計劃，指衛生標準的長遠規劃和衛生標準的年度計劃；項目實施，歸口管理列入計劃的標準實施；經費安排。

參照衛生部的工作機制，我們希望通過規范的發布實施也能夠建立地方衛生標準工作的機制，這個機制的核心則為歸口管理、分工負責。

地方衛生標準工作管理體制

職能機構歸口管理

規范中規定“地方衛生標準工作在省級衛生行政部門主要負責人領導下，實行歸口管理，分工負責。省級衛生行政部門承擔衛生標準管理職能的處室負責組織、協調地方衛生標準工作?！?/p>

省級衛生行政部門應當根據工作需要，確立本部門承擔衛生標準管理職能的機構（簡稱衛生標準工作機構）。衛生標準工作機構原則上應當設在法制工作機構內，并履行下列職責：歸口管理衛生標準工作；建立地方衛生標準組織；組織地方衛生標準制（修）訂；組織協調開展衛生標準的宣傳培訓、實施評估和監督檢查；組織地方衛生標準重大理論問題研究；其他衛生標準管理工作。

相關業務處室分工負責

衛生標準涉及業務處室較多，需要明確相關業務處室的職責范圍。為了提高工作效率，建議負責標準業務和政策把關的職能相對集中。比如，在標準的實施方面可以將相關任務分散在多個業務處室，而將標準業務和政策把關職能集中在主要的業務處室。

四個機構（組織）提供技術支撐

四個技術支撐機構包括：省衛生監督所、省疾病預防控制中心、衛生廳（局）指定的與醫療相關的機構或者學術團體、衛生廳（局）建立的地方衛生標準專業委員會。

省衛生監督所和省疾病預防控制中心要設置負責衛生標準工作的處室，協助開展地方衛生標準工作，并負責對本行政區域衛生監督所、疾病預防控制中心以及管理相對人和服務對象進行衛生標準培訓。

衛生廳（局）指定的與醫療相關的機構或者學術團體，協助開展地方衛生標準工作，并負責對本行政區域醫療機構進行衛生標準培訓。

衛生廳（局）建立的地方衛生標準專業委員會，負責審查地方衛生標準草案，對國家的衛生標準草案提出修改意見和建議。

省級衛生行政部門建立的地方衛生標準專業組織可以申請成為衛生部相應衛生標準專業委員會的通訊成員，參與相關衛生標準工作，及時獲得相關工作信息和業務技術指導。保證上下良性互動和信息的密切溝通。

參與國家衛生標準制（修）訂

省級衛生行政部門應當鼓勵和支持本行政區域醫療衛生機構和衛生專業技術人員申請和承擔國家衛生標準的制修訂項目，并對項目承擔單位加強政策和業務指導，檢查工作進度，督促按時保質完成起草任務，必要時給予一定的經費補助。

參與國家衛生標準制修訂工作還有另外一種形式，那就是對衛生部正在征求意見的標準提出意見。

按照民主、公開的原則，所有的衛生標準草案都會通過網站向社會公開征求意見。省級衛生行政部門組織討論衛生標準草案。提出修改意見，分兩種形式：直接組織相應地方衛生標準專業委員會進行討論；委托省衛生監督所、省疾病預防控制中心或者其他相關專業學術團體組織討論。

在規定時間內，將修改意見和建議提交衛生部相關業務司局、衛生部衛生標準專業委員會或者起草單位。對提交上來的修改意見和建議衛生部相關業務司局或者衛生部衛生標準專業委員會都會認真研究并及時反饋采納意見和建議的情況。

組織地方衛生標準制（修）訂

地方衛生標準的起草和審查應參照衛生部發布的《衛生標準制（修）訂項目管理辦法》及其補充規定和《衛生標準審查管理辦法》。辦法詳細規定了起草單位、起草人如何起草標準及標準審查要求等。

地方衛生標準發布后，省級衛生行政部門的衛生標準工作機構應當在30日內，將標準文本、編制說明及其電子版報送衛生部衛生監督中心備案。

衛生部衛生監督中心自收到后5個工作日內在衛生標準網上公布。

開展衛生標準宣傳培訓

地方衛生標準工作非常重要的一項內容就是標準的宣貫，而且衛生標準的宣傳貫徹是義務性的。應該說衛生標準的宣貫是地方衛生標準工作的核心任務，是最重要的任務。

怎么做

1.要建立制度

衛生標準的宣貫要制度化。地方衛生行政部門要建立衛生標準宣傳培訓制度。把衛生標準宣貫作為一項持之以恒的、自覺性的、制度性的工作。

2.要有計劃

根據衛生監督、公共衛生、醫療服務和衛生管理等工作的需要，制定宣傳培訓計劃。

3.要分重點

在衛生標準宣傳過程中要區別不同對象提出具體要求，針對不同對象要采取有針對性的宣傳方式。

4.要與其他宣傳相結合

衛生標準的宣貫要與法制宣傳教育相結合，與衛生法律、行政法規和規章的實施相結合。

5.宣傳要重實效

衛生標準宣傳的形式可以而且應當是多種多樣的，但無論什么樣的形式都要達到宣傳的效果。

誰來做

1.醫療衛生單位

對新發布的衛生標準，應當在實施前組織本單位人員進行相關衛生標準的學習和培訓。

2.衛生廳（局）指定的與醫療相關的機構或者學術團體

對本行政區域醫療機構進行相關衛生標準培訓。

3.省衛生監督所

負責對本行政區域衛生監督所以及管理相對人和服務對象進行相關衛生標準培訓。

4.省疾病預防控制中心

負責對本行政區域疾病預防控制中心以及管理相對人和服務對象進行相關衛生標準培訓。

我們可以將衛生標準的學習形式分為單位自學、行業培訓和社會宣傳三種，要把這三種形式充分、有機的結合起來，把衛生標準宣貫工作做的實實在在。我們有義不容辭的責任宣傳衛生標準。

對管理相對人和服務對象進行培訓

管理相對人和服務對象是衛生標準的用戶，他們需要了解、掌握衛生標準中的相關內容規定。

衛生標準是由衛生部組織制定的，參與衛生標準制修訂的專家最了解衛生標準的內容和來龍去脈，所以，也只有他們最有能力做好宣傳培訓。

衛生監督機構、疾病預防控制機構可以通過培訓活動保持與實踐的聯系，也可以通過培訓鍛煉自己，有利于提高衛生標準的制修訂能力和水平。

另外，希望在學習、宣傳和培訓中能夠造就一批衛生標準的專家型人才。

宣傳培訓技術支持單位

衛生標準宣傳培訓需要師資、教材等。衛生部衛生監督中心、中國疾病預防控制中心、衛生部各衛生標準專業委員會都會對地方開展的衛生標準宣傳培訓提供技術支持和指導。

學習、宣傳和培訓用衛生標準文本

衛生標準批準發布之后，衛生部網站和衛生部衛生監督中心網站都會上傳衛生標準文本，免費下載。

衛生標準宣傳周活動

每兩年一次的衛生標準宣傳周活動，可以說是對衛生標準的集中展示，通過這樣的活動，可以提高社會的衛生標準意識。地方衛生標準工作也要抓住這一時機，更好的安排本地區的衛生標準宣傳活動。

對衛生部下達的衛生標準宣傳活動及有關工作要求，地方衛生行政部門應當及時組織落實，并根據各自地方特點有效開展實施。

進行衛生標準實施效果評價

根據要求，省級衛生行政部門應當建立衛生標準實施成效評估制度，對衛生標準實施情況進行綜合分析。衛生標準實施成效評估內容包括：衛生標準學習、宣傳和培訓情況；衛生標準實施進展情況；衛生標準實施中存在的問題；衛生標準相關意見和建議。

省級衛生監督所、疾病預防控制中心和經省級衛生行政部門指定協助開展地方衛生標準工作的機構作為衛生標準實施成效評估機構，應當每年分別選擇兩個以上衛生標準進行重點評估，通過對部分地區或者單位實施情況的全程監測和跟蹤來獲得評價所需要的信息，并及時將評估情況向省級衛生行政部門報告。

省級衛生行政部門對發現的衛生標準實施問題，應當采取措施進行整改，確保衛生標準的貫徹實施；對評估發現的衛生標準本身存在的問題，應當立即報告衛生部相關業務司局。

衛生部相關業務司局在接到報告后將及時組織衛生標準專業委員會及有關專家進行研究并對需要立即修訂的衛生標準組織修訂。

加強衛生標準工作的監督檢查

省級衛生行政部門應當根據各地的實際情況對醫療衛生單位等管理相對人和服務對象組織開展對衛生標準實施情況的跟蹤檢查工作，包括：傳達衛生標準發布信息；了解衛生標準學習、宣傳、培訓和具體實施情況；反饋衛生標準工作意見和建議。

跟蹤檢查的形式不以現場檢查為主，主要通過建立衛生標準工作聯絡員網絡達到跟蹤檢查目的。

衛生標準工作聯絡員網絡可以在地方各級建立，同級可以建一個或多個，橫向和縱向可以結合考慮。通過會議、電話溝通、報表或其他活動，達到跟蹤檢查的目的。

需要做實的兩項工作

衛生標準工作要層層推進，而且這種推進要制度化、具體化。隨著以衛生標準實施為重點的地方衛生標準工作的不斷加強，衛生管理質量必將發生新的變化，首先，需要突出做好的兩項任務：省級衛生行政部門應當將衛生標準的實施納入醫療機構醫療質量的監督評價中；衛生行政部門應當將衛生標準宣傳培訓、貫徹實施和信息反饋納入對醫療衛生單位績效考核內容。

需要糾正的情形

規范在實施中，衛生行政部門要加強監督檢查。在監督檢查中發現以下情形的，則需要予以糾正：對業務范圍內新發布的衛生標準沒有組織學習或者培訓的；對衛生標準實施工作不布置、不檢查、不落實的；對衛生標準實施中存在的問題不主動糾正的。

針對發現的問題，衛生行政部門應當責令其改正；仍不改正的，可以進行通報批評。通報批評可以口頭，也可以書面，不拘形式，起到效果就好。

挑戰與機遇

規范是衛生部針對地方衛生標準工作制定的第一個專門規定。規范的出臺對地方衛生標準工作來講，既是挑戰也是機遇。

現在，衛生標準工作已經步入了新的快速發展的軌道，希望各有關單位，認真學習落實，抓住機遇，迎接挑戰。共同推動衛生標準事業邁上新的臺階！