農村公共服務中政府與基層社會組織的合作機制探析

丁 丁

（中共浙江省委黨校 公共管理教研部，浙江 杭州 311121）

農村公共服務中政府與基層社會組織的合作機制探析

丁 丁

（中共浙江省委黨校 公共管理教研部，浙江 杭州 311121）

從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變的過程中，以改善民生為重點的社會建設被提到了相當重要的位置。在這轉型時期，我國農村公共服務提供仍然面臨諸多挑戰，就傳統的單一供給方式而言，政府與基層社會組織各自為政，無法形成統籌協調的機制安排，難以解決公共服務存在的問題。為此，本文基于農村公共服務面臨的挑戰，分析目前農村公共服務供給中的政府與基層社會組織的功能與問題，探討如何推進政府與基層社會組織的合作機制的形成，從而完善農村公共服務的提供。

農村公共服務；政府；基層社會組織；合作

農村公共服務問題是轉型時期新農村建設中的難點，存在著供給總量不足、供給結構失衡、供給效率低下等一系列問題。傳統單一供給模式在農村公共服務供給中的不足呼吁著供給模式的創新。當今學術界有關社會治理的理論，并結合我國農村公共服務的具體實踐，我們發現政府與基層社會組織合作是農村公共服務提供的必然選擇。如何推進政府與基層社會組織合作機制的形成，達到彼此之間有效合作，解決農村公共服務問題，值得深入研究。

一、農村公共服務供給中的政府與基層社會組織

1、農村基層社會組織的分類。縱觀我國農村公共服務供給的整個發展過程，雖然供給機制不斷進行著調整，但我們可以發現政府與基層社會組織是兩個重要的供給主體。其中，基層社會組織是指在基層社區內部成長起來的各類社會組織，它按照民辦、民管、民受益的原則運行，具有組織性、民間性、非營利性、自治性和公益性等特征。當前農村基層社會組織大體上有五種：一是和官方有密切關系有合法身份的村委會等組織；二是原有的傳統鄉社團體，其中有合法的也有半合法的；三是農民自發形成的公益性組織；四是各種專業經濟協會等服務組織；五是帶有幫會性質的類似黑社會的組織，這類組織是需要取締的。在計劃經濟時期，幾乎所有的公共服務資源都控制在政府手里，因此，農村公共服務的供給基本上都是由政府來承擔的。在這樣一個體制下，基層社會組織無法獲得生長空間，在農村公共服務供給中幾乎沒有發揮作用。隨著改革開放，一系列經濟、社會體制的變革，農村的生產體制也逐步向非集體方向轉變，農村公共服務供給體制也相應作出了調整，政府不再承擔完全責任，基層社會組織在公共服務供給中開始嶄露頭角。自1970年代末以來，經濟和社會的發展，為非營利組織發展創造了更為寬松的發展環境。進入21世紀，特別是十六大以來，隨著中央提出構建社會主義和諧社會、保障民生以及建設社會主義新農村，政府在農村公共服務領域重新確立了自身的責任，通過基層政府向農村提供公共服務供給。但是，這一公共服務體制改革只是起步階段，目前政府與基層社會組織在農村公共服務供給中的具體角色和作用該如何分配，兩者之間該如何互動協調，還都沒有一個清晰的界定。

2、政府為農村提供公共服務中存在的問題。政府作為農村公共服務的主要供給主體，其優勢顯而易見。政府能夠為農村公共服務提供必要的財政資源支持，并且擁有比較成熟的決策、執行體系，能夠提供高效率的公共服務。但由于政府本身的體制缺陷會引發一些問題。第一，農民對公共服務決策的參與缺失，是農村公共服務供給結構失衡、供給效率低下等問題的原因所在。在農村公共服務供給中，我國政府單一型供給模式長期以來都采取“自上而下”的決策機制。農村公共服務決策大部分是以行政計劃形式下達到基層政府，帶有很強的主觀性和統一性。這種決策機制的主體不是農民，農民的需求和偏好沒有適當的途徑來表達，農民基本上失去了表達真實意愿的話語權、對公共服務的決策權和選擇權。第二，政府政績考核機制也存在不合理之處。一方面，從考核內容上看，上級政府對官員政績的考核往往忽視公共服務供給方面的考核，而過多地關注有關經濟發展的各項指標。政府官員也是經濟人，也會存在追求自身利益最大化的行為傾向，他們為達到升遷的目的和實現物質利益，會把公共服務供給的著力點放在創建達標需要的、容易出政績的、短期的公共項目，而很少從農民實際需求出發，忽視一些雖然耗時長，但真正與農民切身利益相關的具有全局性和戰略性的公共服務。另一方面，從考核結構上看，自上而下缺乏民眾壓力。在農村公共服務的供給過程中，農民不能對政府的缺位、越位和錯位形成有效的監督，不能及時評估和反饋供給行為產生的效果，這不僅危害農村公共服務財政資金的有效利用，造成資源無端浪費，還會造成農村公共服務效率低下，導致尋租腐敗、挪作他用等問題滋生。第三，中央政府與地方政府在農村公共服務供給責任上劃分不盡合理，基層政府的事權大于財權。自分稅制改革以來，地方財政流向上級，留給鄉鎮政府的法定稅收只是一些小額、分散而且難收的稅種，基層政府受財力限制，不能提供或不能完全提供公共服務。基于政府自身存在的這些問題，政府單一提供的供給模式，對于農村而言，很多時候所提供的服務并不是必需或十分有效的。正如世界銀行所言：“在許多國家中，基礎設施、社會服務和其它商品及服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供不可能產生好的結果。”

3、農村基層社會組織發展面臨諸多難題。在我國農村，隨著村民自治的不斷發展，很多地方也出現了自主提供公共服務的現象。基層社會組織作為國家、社會管理體系中最低層次的社會實體單位，能吸引和整合各種社會資源，承擔政府的部分直接為當地居民提供管理、生產和生活等方面公共服務的職能，在農村公共服務中應該發揮舉足輕重的作用。如四川大巴山區、河南白鶴村等，在實行村民自治后，修建學校、幼兒園，興修農業水利設施、公路等。但遺憾的是，第一，農村公共服務的自主提供并不都是成功的。例如，蔡曉莉在1999～2001年通過對浙江、福建、湖南、江西4省316個村的調查也發現，有62個村莊在過去5年里村組織沒有進行一項公共設施建設①。而且，這種公共服務提供方式實際上取決于該村是否足夠富裕，村委會是否有足夠的動員和協調能力。村委會是農村重要的基層社會組織，其日常事務分為由各級政府下達的行政性事務和包括基礎設施建設、公益事業、糾紛調解等在內的村務兩類。由于承擔著大量上級政府下達的行政任務，再加上基層政府的控制和滲透，目前很多村委會都存在行政化的趨勢，自治不足。當需要對公共服務投資時，他們會權衡資金用于公共服務建設還是用于可能帶來收益的項目中。結果導致，即使是資金充裕的農村，用于公共服務供給也存在不足。毫無疑問，資金是農村公共服務建設關鍵核心的問題。村委會在資金的籌集和使用中，顯露了自身的能力局限，無法調動農民的積極性。此外，在新農村建設中也存在由政府提供資源，采用簽約外包的方式，委托基層社會組織提供服務的現象。但委托制的公共服務提供，需要成熟發展起來的基層社會組織和整個制度化的大環境。第二，農村基層社會組織自身發展問題重重。一是數量少，農民參與率低，影響范圍有限，未能充分發揮其作用。二是農民的公共服務需求呈現多樣化，但基層社會組織卻仍然維持著單一的種類和功能，而且存在盲目模仿和脫離實際等問題，往往不能與當地農村的實際服務需求真正有效結合起來。三是基層社會組織存在明顯的區域發展不平衡，很多農村地區農民的組織化程度低。四是基層社會組織內部的成員素質還有待改進。五是除了我國于2006年制訂的《農民專業合作社法》，針對農村基層組織的其他相關法律規定和條款還是不完善的。“諸如社會公共領域對民間組織的準入制度、政府有關社會管理職能向各類社會組織的轉移、政府公共服務向民間組織的采購、民間組織的稅收優惠政策、對志愿者及其活動的社會認可和積極推動政策、收支管理、募捐與捐助政策、對民間組織引導與培育制度、評價與監督體系等方面，至今還沒有真正建立全面、具體、有效的規章制度體系。”②尤其是對基層組織在公共服務職能的劃分上缺乏針對性的具體規定，也缺乏相應的制度設計，來使這些組織既能保持一定的獨立性，又能獲取政府的資金支持，并在此基礎上與農民保持良好的溝通與協作關系，從而真正參與到農村公共服務問題的解決中。在不求助于合法化的情況下，沒有一種政治系統能成功地保證大眾持久性的忠誠③。缺乏完善的法律體系保護、缺乏政府支持是農村基層社會組織發展的一大障礙，也是許多基層組織主動依附政府機構，脫離民眾的重要原因，這勢必會造成農村公共服務中溝通不足、供給失衡。

通過剖析農村公共服務供給中所面臨的問題，我們可以發現，現階段農村公共服務盡管有政府、基層社會組織等多種供給來源，表面上看，政府、基層社會組織等也都在為農村公共服務提供供給，但很多時候政府與基層社會組織都是單一提供，他們之間沒有很好的統籌協調，無法真正高效地提供服務，這是農村公共服務面臨挑戰的主要誘因。因此，農村公共服務提供的主要思路是跳出從既有的單一公共服務供給模式中尋找出路的思維模式，而是從如何協調、整合政府與基層社會的力量，發揮各自優勢，彌補各自缺陷，使其通力合作，解決農村的公共服務問題。

二、通過合作，完善農村公共服務供給機制的策略

學術界有關政府與基層社會組織合作的理論解釋有很多研究。西方公共選擇和政策分析學者提出的政府與市場雙重失靈理論、漢斯曼的契約失靈理論認為，政府與市場在提供公共服務方面的局限性，才導致了對非營利部門的需求，這成為基層社會組織的存在原因并奠定了合法性基礎；同時，薩拉蒙的志愿失靈理論又認為，非營利組織的失敗剛好對應于政府的優勢，這又為政府與基層社會組織的互動合作奠定了基礎。根據薩德爾的資源依賴理論，政府與基層社會組織間還存在彼此依賴的關系，并不是單方面的順從與服從關系，可以實現資源互補與服務合作。此外，近些年來盛行的善治理論、新公共管理以及新公共服務理論，也要求在一個民主的權力框架中，建立一個比政府組織更為廣泛和開放的公共服務體系，形成以合作為基礎的社會治理網絡。基于合作理論，并結合我國實際，構建農村公共服務供給的合作機制。

1、重塑政府的公共服務責任，引領多元合作的開展。在社會主義新農村建設過程中，政府是農村公共服務建設的核心主體。但在實踐中，隨著農民公共服務需求的多元化和財政等資源的有限性，政府除了直接擔負公共服務責任外，還應該通過機制創新，讓更多的基層社會組織參與到農村公共服務提供中來。這需要在理念上進行改變，實現向服務政府、有限政府、責任政府的轉變。為此，基層政府應該優化財政支出結構，增加農村基礎設施等公共服務性支出的比重，充分發揮政府在農村公共服務領域應有的作用。“有限政府的核心問題是權力均衡，對政府權力的制衡成了法治下有限政府的重要原則。”④“政府要真正實現還權于市場、還權于社會、還權于人民。”⑤“政府需要承擔起供給社會主體運行制度環境、培育社會主體參與公共事務治理能力的職能。”⑥“加強社會管理能力的建設，提高社會組織的管理功能，只有成大社會才可能只需小政府。”⑦“如果政府放棄自己的責任或者以存在強大的國際離心力為理由不再參與塑造社會，那么它就會使社會受到嚴峻的考驗”⑧也即是說，政府應該承擔起農村公共服務建設中的主要責任，合理規劃并配置資源，避免無端浪費、尋租腐敗等急功近利行為的滋生，努力實現農村公共服務的可持續發展。通過政府執政理念的轉變，更好地定位政府角色和職能，從宏觀上引領農村公共服務問題解決的方向，擴大公共服務供給主體。當然，農村公共服務責任的落實并不是某一級政府的職責，需要各級政府承擔相應的責任，相互協調開展工作。中央出臺綱領性文件作為理念指引；省級政府作為具體政策的設計者，統籌各市、區/縣的相關工作安排；區、縣政府作為農村公共服務提供的區域綜合協調部門，要擔負該區域總負責人的角色，提供財政支持并制定具體實施細則，還要對項目執行進行監督；鄉鎮政府則根據區、縣政府的要求，做好執行工作。通過自上而下的統籌安排和政府間的相互合作，才能真正落實政府責任，在宏觀上引領農村公共服務的開展。

2、區分公共服務類別，明確合作中的各供給主體的角色。明確公共服務性質，區分公共服務類別，是農村公共服務提供的前提和基礎。基于此，在合作中各主體分別提供何種公共服務，承擔何種角色也便明確了。在具體的操作中，如何區分公共服務類別和分配角色觀點不一。例如，成都市將農村的公共服務分為文體類、教育類、醫療衛生類、就業和保障類、農村基礎設施和環境建設類、農業生產服務類、社會管理類，并在這7大類公共服務項目下，又細分為59項公共服務項目。在細分之后，又對59項的每一項，都明確提出主體是政府提供，還是市場提供或村自治組織提供。政府主要做好基本的公益性公共服務和社會管理，除此之外的公共服務交給其他主體提供。汪錦軍則按照“公共性”、“全民性”和“保障基本人權”的需要等標準，把公共服務區分為基礎類公共服務和非基礎類公共服務。凡是具有這三個標準的公共服務內容，都屬于基礎類的公共服務，需要政府重點承擔其責任。當然，這并不意味這些公共服務必須由政府直接提供，在政府主導下，依然可以通過競爭機制，讓市場或非營利組織參與到服務提供中。⑨不管是成都市的實踐還是學者的研究，雖然在具體操作上略有差別，但有一點是共同的，就是在區分了公共服務類別并明確各供給主體的角色之后，用制度化的形式確定下來。

3、合作解決資金難題，實現農村公共服務多元化資金供給。資金保障是農村公共服務提供的重點和難點，政府與基層社會組織合作解決資金難題刻不容緩。從政府層面，除了要合理劃分事權外，還可以從健全政府財政保障機制、創新籌資方式上找尋突破口。目前，第一，最直接的措施依然是增大中央對農村公共服務建設的財政投入，并且要通過完善法制，規范專項性的、一般性的轉移支付，提高資金的使用效率，這能有效防止層層轉移中的資金流失，解決農村公共服務過程中貪污腐敗等問題的滋生。第二，完善地方財稅體系，中央為基層政府開辟一定的稅源，稅源不足的鄉鎮給予補助。第三，基層政府通過開源節流來緩解農村公共服務中的財政危機。一方面，通過發展鄉鎮企業、搞活經濟來增加財政收入，另一方面，也可以通過精簡人員機構來減少財政支出。第四，鑒于靠政府財政無法滿足我國農村多元化的公共服務需求，保障農村公共服務資金的多渠道供給就顯得尤為重要。政府可以通過一些優惠政策吸引民營企業向農村科技文化等項目投入，從市場中籌措資金。基層社會組織也可以通過自身的能力，多方位籌集資金為公共服務做貢獻。基層社會組織應該改變以往單一的融資渠道，可以通過自主、外援、聯合等多元化渠道獲得組織需要的資金。

4、確立基層社會組織的法定地位，規范合作的參與機制。基層社會組織參與到農村公共服務中并與政府進行合作，重要的是確立其法定地位，為其提供各種政策便利，并規范其參與機制。要通過走基層社會組織法制化道路在農村公共服務中發揮作用。第一，政府要消除基層社會組織的法律障礙，為其發展壯大提供良好的制度環境。全國人大要制定并完善具有針對性并且具體的相關法律，厘清其在農村公共服務供給中的職責范圍和權利義務，完善活動管理、財務、人事等制度；改革雙重管理體制，弱化基層社會組織的行政化傾向，增強其獨立性和自治化程度。第二，在保證基層社會組織在優良寬松的制度環境下發展的同時，也應該盡快制定一部完整的對其進行全面規定和約束的法律，對其進行監督和管理，保證其健康發展。只有這樣，基層社會組織才能獲得其合法性的地位，在農村公共服務中更好地發揮溝通中介、整合資源、監督等作用。第三，除了確立基層社會組織的法定地位，在具體參與上也應從政策層面加以規范，可以通過完善決策、監督機制等來完善雙方的合作。農村基層社會組織作為高度組織化的農民團體，能作為一種載體動員農民的參與積極性，整合民意反饋給政府；或組織村民代表大會等活動，對擬建的農村公共服務項目進行可行性分析，或按照民主機制原則進行表決。自上而下和自下而上相結合的決策、監督機制能有效增強農村公共服務決策的科學性，提高農村公共服務的效率，對解決農村公共服務中供給結構失衡、溝通不足等問題起著巨大的促進作用。具體來說，一些項目和經費使用的決策、監督，都應該體現出基層社會組織的參與，并讓農民在政府規定的范圍內自由選擇公共服務項目。如成都市《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見（試行）》中便明確“可以委托村級自治組織實施的項目，原則上委托村級自治組織負責實施，同時提供相應的經費保障；具備條件的工作項目，也可向社會組織和機構采購。應由村級自治組織提供的服務和管理項目，按照村民自治的原則，由村（居）民大會或村（居）民代表大會或村（居）民議事會自主決定服務的內容和方式，村（居）民委員會負責具體組織實施。采取市場化方式供給的公共服務和社會管理項目，運用政策引導、資金扶持、貸款貼息等辦法，鼓勵支持市場主體參與農村公共服務和社會管理。社會組織在農村開展公共服務和社會管理，各級政府要給予物質和精神鼓勵，村級自治組織要尊重他們的勞動，提供力所能及的支持。”

注釋：

①引自汪錦軍：《農村公共服務提供：超越“碎片化”的協同供給之道》，《經濟體制改革》，2011年第3期。

②吳錦良：《政府主導·社會參與·多方協作》，《中共寧波市委黨校學報》，2008年第6期。

③尤爾根·哈貝馬斯著：《合法化危機》，上海人民出版社，1999年版，第11頁。

④陳國權：《論法制與有限政府》，《浙江大學學報 （人文社會科學版）》，2002年第3期。

⑤高露：《論我國第三部門與地方政府的合作》，《理論導刊》，2009年第9期。

⑥郁建興、高翔：《農業、農村發展中的政府與市場、社會：一個分析框架》，《中國社會科學》，2009年第6期。

⑦陳國權：《當前我國縣級政府管理存在的問題及對策建議》，《新視野》，2007 年第3期。

⑧殷敘彝、施羅德：《吉登斯談公民社會與國家的互動關系》，《國外理論動態》，2000年第11期。

⑨汪錦軍：《構建公共服務的多元供給體系：模式選擇與改革路徑》，《中共浙江省委黨校學報》，2010年第6期。

責任編輯：陳文興

C916.2

A

1671-2994（2012）04-0158-04

2012-05-20

丁 丁（1989- ），女，浙江紹興人，中共浙江省委黨校公共管理教研部碩士研究生。研究方向：地方治理、社會組織等。