規范政府在房屋征收與補償工作中的行政行為

尹 潔

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

近年來，隨著我國改革開放的深入和經濟發展的加速，城鎮化進程日益推進，土地和房屋的征收作為實現城鎮化的重要手段之一越來越普遍且廣泛的被運用，隨之而來的是以拆遷安置補償為代表的各種拆遷安置糾紛大量涌現，影響了政府與廣大被拆遷群眾間的和諧關系，引起了社會各界的廣泛關注。政府如何依法行政，妥善處理好房屋征收與補償工作中的各種問題，是值得探討的問題。

王鵬與L市房屋征收與補償辦公室拆遷行政裁決糾紛上訴案，頗具現實意義，值得思考。

案件基本情況：

L市L東路178號房屋系王鵬所有。2009年3月26日，L市發展和改革委員會根據建投公司的申請，同意該公司申報的L市L東路小學擴建項目的立項，建投公司分別于2009年9月14日、2010年2月25日取得了L市城市規劃局頒發的L市L東路小學擴建項目的 《建設用地規劃許可證》及L市人民政府國有土地使用權出讓批復。2010年10月8日，建投公司制定了該擴建項目國有土地上的房屋拆遷補償安置方案及補充方案。2010年10月28日，L市房屋拆遷監督管理辦公室（以下簡稱市拆遷辦）向建投公司頒發了L拆許字（2010）第25號《房屋拆遷許可證》，拆遷期限從2010年10月29日至2011年1月29日，其中王鵬所有的L東路178號房屋在上述拆遷范圍內。2010年10月28日，市拆遷辦在《L日報》上刊登公告，將拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項進行公告。其間，建投公司將拆遷補償安置工作委托L匯鑫房屋拆遷服務有限責任公司具體實施。實施過程中，該拆遷公司于2010年12月2日將選擇房屋拆遷估價機構的通知、房屋拆遷估價機構選票等材料送達給王鵬。2010年12月7日，經L市公證處現場監督公證，“L東路小學擴建項目”建設工程房屋拆遷估價機構通過抽簽，選取了G省和信房地產評估有限公司為房屋拆遷估價機構。該評估公司于2011年2月10日作出和信L房估拆字[2010]L東路178號《房地產估價報告》，王鵬于2011年3月9日收到該估價報告，但其在規定期限內未申請復核估價，也未另行委托評估機構評估。建投公司向L市房屋拆遷評估技術委員會提出對該估價報告的技術鑒定申請，L市房屋拆遷評估技術委員會于2011年4月6日作出編號 （20110004）《房屋拆遷估價報告技術鑒定意見書》，維持了上述估價報告。2011年7月11日，因王鵬與建投公司未能達成拆遷補償協議，建投公司向市拆遷辦申請裁決。市拆遷辦受理后，組織當事人進行調解，聽取各方意見，于2011年8月3日作出L拆裁字[2011]13號裁決書，依據國務院 《國有土地上房屋征收與補償條例》第三十五條，《城市房屋拆遷管理條例》第四條第一款、第五條第二款、第十六條、第十七條第一款、第二十三條、第二十四條、第二十五條的規定，裁決：一、不予支持王鵬提出的被拆遷房屋按建筑面積12000元/m2貨幣補償的要求。王鵬選擇貨幣補償的，應當按國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條等有關規定辦理；二、王鵬選擇房屋產權調換的，應當按國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十五條等有關規定辦理；三、王鵬應當自收到裁決書之日起30日內搬遷完畢。該裁決書于2011年8月8日送達給王鵬。之后，王鵬不服該裁決，于2011年8月31日向L市人民政府申請行政復議，L市人民政府于2011年10月17日作出L政復字[2011]76號行政復議決定書，維持市拆遷辦作出的L拆裁字[2011]13號裁決書。王鵬仍不服，訴至法院，請求撤銷L拆裁字[2011]13號裁決書。

案件審理過程：

針對原告的訴訟請求，被告市拆遷辦答辯如下：

一、答辯人根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定以及L市人民政府的授權，屬于法律法規授權的組織，有權對L市行政區域內的城市房屋拆遷管理實施監督管理、作出裁決。

二、答辯人作出的行政裁決程序合法、事實清楚、適用法律法規正確，應依法予以維持。

請求法院依法維持L拆裁字[2011]13號裁決書，駁回原告的起訴。

法院判決：

Y區人民法院根據《城市房屋拆遷管理條例》第五條，縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。市拆遷辦雖系事業單位，但屬于L市人民政府負責管理本轄區房屋拆遷工作的部門，負責行使核發房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問題等職責。在1999年L市法制局公布的具有行政執法主體資格的行政機關和組織名單中市拆遷辦已被核定為房屋拆遷行政管理部門。因此，市拆遷辦應屬于條例中所規定的“縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門”，有權依照《城市房屋拆遷管理條例》的規定對房屋拆遷工作進行監督管理、作出裁決。這與王鵬提供的國法秘函[2004]288號答復中明確的“負責城市房屋拆遷工作的部門，應是地方人民政府的行政管理部門”，并不相悖。王鵬關于市拆遷辦行政主體資格的異議，缺乏法律依據，不予采信。另外，王鵬主張其未能參與評估機構的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產評估有限公司作出的估價報告后，在規定期限內未申請復核估價，也未另行委托評估機構評估。且上述估價報告又經過L市房屋拆遷評估技術委員會鑒定，委員會已維持了估價結果，因此，上述評估機構作出的估價報告可以作為裁決依據。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理條例》、建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》的相關規定。綜上，市拆遷辦作出的裁決書，認定事實清楚，程序合法，適用法律法規正確。經審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的裁定，一審法院判決：維持市拆遷辦于2011年8月3日作出的L拆裁字[2011]13號裁決書。

一審判決后，原告仍不服，向L市中級人民法院提起上訴。L市中級人民法院認為，上訴人的上訴理由不充分，其上訴請求本院不予支持；一審判決認定事實清楚，審判程序合法，適用法律法規正確，依法應予維持。

評析：

這是一起典型的被征收人與政府間因拆遷補償安置問題引發的行政訴訟案件。本案的爭議焦點主要有：1.市拆遷辦是否具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格。2.市拆遷辦做出的裁決程序是否符合法律規定。

一種意見認為：1.根據國發密函[2004]288號、[2005]366號兩文的規定，負責城市房屋拆遷工作的部門，應當是地方人民政府的行政管理部門。市拆遷辦屬于事業單位，不是行政機關，只有對建設項目和拆遷行為的監督權，無權頒發拆遷許可證，更無權作出行政裁決。2.涉案房屋拆遷評估不公平公正公開，不符合實際，程序也不合法。評估機關評估涉案房屋拆遷價格為4882元/平米是不合理的，應按王鵬主張的12000元/平米進行貨幣補償。

另一種意見認為：1.根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機關，還包括了被法律、法規授權的組織。市拆遷辦就是這樣的“組織”，具有對本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權與義務。2.評估機構G省和信房地產評估有限公司是經公證機關現場監督抽簽確定的，其作出的估價報告經L市房屋拆遷評估技術委員會技術鑒定，得到維持；且上訴人在收到估價報告后，沒有依照法律賦予其的權利申請復核或另行委托估價機構評估，也未能提供相反證據否定該估價報告。因此，涉案房屋估價價格不存在不合理不公平，市拆遷辦的裁決程序合法。

筆者認為上述第二種觀點是正確的，該案被上訴人市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格；做出的裁決程序符合法律規定。

一、L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格

L市房屋拆遷辦公室成立于1992年4月24日，1992年6月13日，L市編制委員會作出L編（1992）52號文，同意成立L市城市建設綜合開發管理處，與L市房屋拆遷辦公室合署辦公，其職責包括負責全市房屋拆遷安置工作，核發房屋拆遷許可證，仲裁拆遷安置工作中的問題等。1999年6月24日，L市法制局作出L政法制 （1999）8號文，在L市第一批具有行政執法主體資格的行政機關和組織名單中，核定房屋拆遷行政管理部門為L市房屋拆遷辦公室。1999年7月26日，L市法制局對上述名單予以公告。2004年5月24日，L市機構編制委員會作出L編 [2004]28號文，同意L市房屋拆遷辦公室更名為市拆遷辦。2004年12月22日，L市機構編制委員會作出 L編［2004］58號文，同意市拆遷辦經費形式改為財政全額撥款，定為參照國家公務員制度進行人事管理事業單位。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告”的規定，作為行政訴訟被告的行政主體不僅包括作出具體行政行為的行政機關，還包括了被法律、法規授權的組織，這里的“組織”就包括了企業、事業單位以及行政機關、行政機構等。根據國務院《城市房屋拆遷管理條例》第五條第二款、第十六條，《G省實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》第五條第二款、第二十三條、第二十四條的規定，及L市機構編制委員會L編（1992）52 號、L 編（2004）28 號、L 編（2004）58 號、L編[2011]39號，L市法制辦L政法制（1999）8號等文件的規定，市拆遷辦雖然是事業編制單位，但其具有法人資格，能夠獨立承擔法定責任，是L市人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門，對L市行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。其行政主體資格和行政職權是L市人民政府依職權確定和由相關法規授權的，符合《城市房屋拆遷管理條例》的相關規定。另外，從2011年1月21日起實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款亦規定“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區房屋征收與補償工作。”本案中L市拆遷辦即是L市人民政府確定的房屋征收部門，因此，L市拆遷辦具備管理房屋拆遷工作的行政主體資格，具有對本案拆遷糾紛作出裁決的法定職權和義務。

二、市拆遷辦做出的裁決程序符合法律規定

行政裁決是指行政機關或法定授權的組織，依照法律授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的具體行政行為。

本案中評估機構G省和信房地產評估有限公司是經公證機關現場監督抽簽確定的，王鵬主張其未能參與評估機構的選取，但是，王鵬在收到G省和信房地產評估有限公司作出的估價報告后，在規定期限內未申請復核估價，也未另行委托評估機構評估。且上述估價報告又經過L市房屋拆遷評估技術委員會鑒定，委員會已維持了估價結果，因此，上述評估機構作出的估價報告可以作為裁決依據。市拆遷辦在審查了建投公司提供的必備材料后作出裁決，裁決程序符合《城市房屋拆遷管理條例》、建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》的相關規定。

如何選擇房屋評估機構關系到房屋補償價格的多少，直接影響被征收人的切身利益，值得推敲與探討。在原有的“拆遷模式”下，（即2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之前）被拆遷房屋的價格評估一直是房屋征收各利益群體的爭議焦點。由于種種原因，現有的房屋評估機構多由政府職能部門的下級機構演化而成，且在業務來源上對政府相關部門的依賴性很強，導致評估機構很難中立，而評估價格稍有差池對補償的數額都有很大的影響。在這個問題上，《國有土地上房屋征收與補償條例》做了系列新規定，強調了評估機構的中立性。該條例規定了房屋評估機構由被征收人選定，對征收機關操縱評估市場起到了一定的遏制作用，有利于促進評估機構的中立和保證評估結果的客觀公正。同時，條例第三十四條對評估機構違法違規行為之責任做了嚴格的規定，重罰之下評估機構出于對自身信譽的考慮和違法成本的提高，都致力于評估過程的嚴謹規范。

在房屋征收與補償過程中行政裁決是否為必經程序的問題上，《國有土地上房屋征收與補償條例》作出了有別于之前的 《城市房屋拆遷管理條例》的規定。由于本案涉案房屋取得房屋拆遷許可證的日期在《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之前，所以仍然適用《城市房屋拆遷管理條例》。按照《城市房屋拆遷管理條例》的規定，房屋征收雙方不能達成拆遷補償協議時，被征收人必須首先申請行政機關裁決；對裁決不服的方可向法院起訴，且訴訟期間不停止拆遷決定的執行。也就是說被征收人在實現自己的權利救濟時必須多經歷一個行政裁決的步驟，此時行政機關就扮演著“既做運動員，又做裁判員”的尷尬角色，很難真正站在被征收人的立場審視自己的決定，被征收人的合法權益難以得到有效的保護。因此，《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了行政裁決這一必經程序，賦予被征收人復議和訴訟的選擇權，體現了對被征收人利益的保護和尊重，避免了行政機關自我復查的情形。

總之，政府在房屋征收與補償工作中必須始終堅持依法行政的原則，在房屋征收法律制度日趨完善的過程中始終擺正位置，以保障人民利益為前提做好監管和服務，就一定能夠大大減少與被征收人的利益糾紛，從而促進和諧社會的建設和美麗中國的實現。