完善創新創業人才發展體制機制的對策研究*

孫安平

（蕪湖市委組織部，安徽 蕪湖 241011）

完善創新創業人才發展體制機制的對策研究*

孫安平

（蕪湖市委組織部，安徽 蕪湖 241011）

體制機制是人才發展的根本問題。從安徽等地的實踐看，必須貫徹落實科學發展觀，樹立科學人才觀，以用好用活人才為方向，以政策創新為動力，以人才特區建設為突破，加大機制創新力度，走出人力資源大省邁向人才強省的新路子。要著力創新六個方面的體制機制，即：以實施人才工作目標責任制為抓手，建立健全協調高效的人才工作領導體制和管理體制；以遵循規律、能力本位為方向，建立健全人才培養開發機制；以品德、能力和業績為重點，建立健全科學合理的人才評價發現機制；以公開競爭、選賢任能為目標，建立健全人才選拔任用機制；以相對寬松、合理流動為目標，建立健全人才流動配置機制；以彰顯價值、激發活力為重點，建立健全人才激勵保障機制。

創新創業人才 體制機制 對策

2003年全國人才工作會議以來特別是近年來，各地在人才工作體制機制創新方面進行了有益的探索，取得了明顯成效，但一些長期在計劃條件下形成的體制性障礙沒有根本打破，一些不適應人才科學發展的體制機制熱點、難點問題亟待破解，主要集中在人才領導和管理體制、人才評價發現、流動配置、激勵保障機制等方面。

一、當前影響創新創業人才發展的體制機制障礙

1.從人才體制看，領導體制和管理體制雖然普遍建立但運轉不夠成熟，職責錯位、功能虛位、認識不到位的問題仍然突出。受傳統計劃經濟體制的慣性影響，人才管理上條塊分割、職能交叉、多頭管理的格局尚未根本改變，黨委、政府有關人才工作部門的職責界定不夠明晰，造成了不同程度的職責“錯位”；市級以下特別是縣區的人才工作的機構和人員力量嚴重不足，加上牽頭抓總的組織部門又不管具體項目和資金，影響了功能發揮；人才“自覺”意識不夠，一些地方和單位重經濟、輕人才，對“人才資源是第一資源”的認識還沒有上升到戰略高度，口頭上說得多、實踐中抓得少。

2.從人才培養開發機制看，訓需脫節、動力不足、效益不高的問題較為突出。人才培養與經濟社會發展的需求不相協調，人才“不夠用”、“不適用”等結構性矛盾并存，造成了培訓資源的隱性浪費；作為人才培養開發的主體，部分用人單位動力不足，存在“等、靠、要”的思想，有的甚至因為害怕人才“跳槽”而不愿投入經費、不愿培訓創新創業人才；對培訓機構多頭管理與管理缺位并存，少數培訓機構的師資水平不高、項目設置不科學、培訓手段不新、培訓實效性不強，導致人才培訓開發的整體效益不高。

4.從人才選拔任用機制看，執行政策片面化、選用方式單一化、選人用人程式化的問題較為突出。一些地方執行干部選拔任用政策過于“機械”，不同程度地存在求全責備、論資排輩、平衡照顧，以及唯票、唯學歷、唯年齡“劃線”的現象，創新創業人才難以脫穎而出。競爭性選拔人才的制度化、規范化有待提高，群眾知情權、參與權、選擇權、監督權落實不夠，“少數人選人”和 “在少數人中選人”的情況仍然存在；選人用人的實體民主不夠，干部提名推薦的科學性、真實性有待加強，尊重民意不夠與民意失真現象同時存在，影響了選人用人的群眾滿意度。

5.從人才流動配置機制看，身份壁壘、政策壁壘、市場壁壘依然較為堅固。有的地方和單位習慣按“身份”管理人才，搞“部門所有”、“地域所有”，人才在黨政機關、事業單位（高校、研發機構）、企業之間流動還不通暢，影響了人才配置效率；戶籍、人事編制、住房等門檻，以及機關、事業單位、企業在退休、醫療等社會保障方面的政策差異較大，優秀人才流向企業、農村和邊遠地區的政策保障不夠，成為引進和管理人才的體制性障礙；人才市場體系建設不完善，人才市場區域分割、市場功能不全，人才中介服務機構數量不足，導致人才服務水平不高。

6.從人才激勵保障機制看，要素分配難體現、激勵內容不全面、人才投入不足的問題較突出。以績效為主體、以貢獻為標準的薪酬分配體系尚未真正建立，往往出現“勞動成果自己的，利益分配是大家的”現象，按照生產要素及貢獻參與分配尚缺乏可操作性的政策，難以體現 “以價值體現價值、用財富回報財富”，影響了高層次人才的創造活力；人才激勵“重物質、輕精神”，“重短期、輕長期”的情況不同程度存在，對人才實現自身價值的需求重視不夠；受經濟條件等因素影響，人才服務載體建設的投入和人才培養激勵力度，與經濟發達地區相比差距不小，政府對人才工作的引導型投入相對分散，也影響了資金的使用效益。

二、完善創新創業人才工作體制機制的對策

針對上述存在的突出問題，我們認為，從安徽實際出發，完善人才工作體制機制的基本思路是：高舉中國特色社會主義理論偉大旗幟，以科學發展觀為指導，牢固樹立科學人才觀，以用好用活人才為目標，以政策創新為動力，以合蕪蚌人才特區建設為突破，努力推進人才領導和管理體制、人才培養開發、評價發現、選拔任用、流動配置、激勵保障機制創新，走出人力資源大省邁向人才強省的新路子，為加強富民強省、建設美好安徽提供堅強的人才保證和智力支撐。要著力在以下幾個方面取得突破。

（一）以實施人才工作目標責任制為抓手，在建立健全協調高效的人才工作領導體制和管理體制上求突破

只有管好人才，才能解放人才、發展人才。要著眼于建立高度自覺、職責明確、有序運轉、齊抓共管的領導和管理體制，加大制度創新力度，真正形成抓好“第一資源”推動“第一要務”的強大合力和動力。

1.建立人才工作目標責任制，進一步增強“一把手”抓“第一資源”的動力。江蘇省蘇南等地人才工作經驗中，很重要的一條就是“一把手”抓“第一資源”的機制較為成熟。要以建立健全人才工作目標責任制考核為抓手，促使“一把手”像抓經濟工作那樣抓人才工作。一是要加大目標考核力度。突出把各級黨委、政府，以及人才工作領導小組成員單位的主要負責人作為人才工作目標責任制考核的重點對象，逐步提高人才和科技創新工作在領導班子和領導干部政績考核中的分值權重。要把考核結果作為任免獎懲的重要依據，建立整改責任制、責任追究制，形成良好的工作導向。二是要采用分類考核評估體系?？h區側重于考核人才中長期發展規劃、重點人才工程、人才整體推進情況，以及人才重要指標的完成情況；人才工作相關成員單位，則根據其在人才工作中所承擔的主要職責，每年確定重點目標任務。三是要創新考核方式。注意將年度考核與平時考核、定性考核與定量考核結合起來，逐步引入人才工作社會化評價辦法，不斷提高人才工作考核的公信度和準確度。

2.完善人才管理體制和運行機制，進一步提高管理效能。一是要強化人才工作領導小組作用。在堅持和完善定期例會制度的同時，要著重建立人才工作決策專家咨詢制度和人才工作聯席會議制度，通過吸收專家學者和人才工作者參與重大人才項目的決策，提高人才決策的科學化水平；通過吸收大型企業、高校等作為聯席會議成員單位，協調解決非公有制經濟組織、新社會組織等領域的人才管理和服務難題。二是要按照層次分明、覆蓋完善、界定清晰、相互銜接的原則，以統一領導、分類管理為取向，理順各有關職能部門的人才工作職責，避免人才工作職能空檔和重復交叉。三是要動員社會力量參與人才工作。比如，發揮工會、共青團、婦聯等群團組織聯系服務人才的橋梁紐帶作用，發揮人才中介機構在人才準入、人才測評等方面的作用。

3.拓展工作職能，進一步發揮組織部門的牽頭抓總作用。創新人才管理體制，關鍵在于明晰組織部門“牽頭抓總”的實現方式。從加強黨的執政能力和轉變經濟發展方式的新要求來看，各級組織部門抓人才工作，應該以“現有體制管不了、別的部門管不好”的事情為中心，落實“四管”、“六抓”的重要職能，即：管宏觀、管政策、管協調、管服務；抓戰略思想研究、抓總體規劃制定、抓重要政策統籌、抓創新工程策劃、抓重點人才培養、抓典型案例宣傳。建議省級層面制訂各級組織部門牽頭抓總人才工作的實施意見，形成上下對應、職能統一的人才工作職能體系；明確市、縣區黨委組織部人才工作機構的級別、職能、名稱和權責，并在干部編制、行政職級上予以適當傾斜。

（二）以遵循規律、能力本位為方向，在建立健全人才培養開發機制上求突破

人才培養開發是創新創業人才隊伍建設的基礎環節。要圍繞“多出人才、快出人才、提高人才的綜合素質”的根本要求，以培養學習能力、實踐能力和創新能力為核心，進一步完善人才培養開發機制，解決人才“不能用”、“不夠用”的問題。

1.建立動態調控機制，促進人才培養結構與經濟社會發展需求相協調。要堅持人才培養規劃與我省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）相銜接，各級人才工作機構牽頭制定黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、技能人才、農村實用人才、社會工作人才等中長期教育培訓規劃，按照不同的布局、結構、層次和素質要求，確定相應的培訓開發目標、任務和措施。針對我省推進國家技術創新工程試點省急需的高層次創新型科技人才，以及經濟社會發展重點領域急需緊缺專門人才，建立人才結構定期預測制度，每兩年左右開展一次調查，科學預測開發總量和人才“缺口”。

2.強化用人單位的主體地位，完善人才培養開發的動力機制。圍繞構建“大教育、大培訓”的人才開發新格局，進一步完善用人單位為主體，政府、社會和個人等為補充的培養開發運行機制。要堅持“誰培養、誰使用、誰受益”的原則，增強用人主體的人才資源開發動力。對產業發展緊缺人才的培訓費用，由政府、企業（單位）和個人共擔；采取以獎代補政策或運用稅收杠桿，鼓勵引導企業和用人單位按照工資總額或生產經營總值的一定比例提供經費，專項用于人才開發；把人力資源培訓投入作為評選創新型企業（試點企業），以及人才獎勵的重要依據，引導社會性投入。同時，要進一步推行執業資格、技術等級考核、就業準入等制度，實行人才培訓、考核與使用、報酬相掛鉤，激發人才自我開發的動力。

3.健全培養開發體系，提高教育培訓的實效性。要探索市場化培訓機制，充分挖掘社會資源，建立人才培訓市場準入制度和人才培訓項目招標制度，制定科學規范的質量評估和監督辦法，提高人才培訓效益。加強省級層面的政策協調，完善普通教育、職業教育、成人教育和高等教育相銜接的教育體系。建立健全政府調控、行業指導、社會參與、單位自主的繼續教育運行機制。加快黨校教育體制改革，建立培訓需求調研制度，推廣案例式、體驗式、研討式教學，進一步整合資源、優化布局。

4.做強人才培養開發載體，構建產學研緊密結合的培養模式。制定相關政策，鼓勵高校、科研機構、企業相互開放、共建重點實驗室、研究基地，對設在高校的企業研發機構，納入省、市重點實驗室支持范圍。深化產學研人才培養基地建設。制定推進博士后創新實踐基地、研究生聯合培養基地、工程師研修基地和高校畢業生見習示范基地建設的意見，明確各類主體在產學研合作中的職責和評價標準。探索建立大中專院校、科研院所、企事業單位的人才共建機制，推行 “人才+項目+團隊”、“人才+基地”等人才培養新模式。

（三）以品德、能力和業績考核為重點，在建立健全科學合理的人才評價發現機制上求突破

樹立正確的人才價值理念，遵循人才價值規律，把品德、能力和業績作為評價發現人才的主要標準，實現人才評價由一元向多元標準轉變、從重學歷資歷向重能力業績轉變、從重“官方”評價向社會評價為主轉變。

1.探索建立各具特色、差異化的評價標準體系。從長遠看，必須建立以崗位職責要求為基礎、以品德和能力及業績為導向、符合各類人才特點的評價標準。逐步健全黨政領導人才評價突出“德才兼備和群眾認可”，企業經營管理人才突出“市場和出資人認可”，專業技術人才評價突出“業績和業內認可”，技能人才突出“工作業績為中心”的相關制度。當前，要重點建立領軍類人才的評價、選拔制度，增強領軍人才的社會認可度和公信度。對戰略性新興產業、現代服務業等領域人才的評價，應引入國際或國內通行的標準和規則，抓緊制訂評價標準，提高行業認可度。完善專業技術職稱評審制度，在資格條件、外語、計算機應用能力考試等方面進行切合實際的調整與改革。建議省級相關主管部門研究制定突出貢獻人才評定職稱的相關政策，把品德、能力尤其是業績作為主要評價標準。

2.創新人才評價手段，提高人才評價的科學化。要改變過去傳統單一的評價方式，逐步建立管理與測評相結合、考試與考核相結合的評價機制。要廣泛運用現代人才評價方式、評價手段和測評技術，建立人才評價數據系統、評價模型和測評軟件，引入數量控制、模型分析、遠程面試等現代化測評技術，提高人才評價的科學性。要堅持國家職業標準和企業生產實際需要相結合、堅持職業能力考核與工作業績評價相結合、企業評價與社會化鑒定相結合，科學評價高技能人才的職業知識、技能水平、和解決實際問題的能力。探索建立地方職業水平認證制度，發揮職稱資格評審的導向作用。

3.支持發展人才評價機構，培育高素質、專業化的人才評價隊伍。借鑒北京、上海等地的經驗，研究出臺扶持政策，盡快培育一批人才評價機構，使之成為人才評價的主體；強化專業培訓和實踐鍛煉，盡快培育一批專業化的人才評價隊伍。積極發展企業經營管理人才評價機構，建立企業經營管理人才資質認證和市場準入制度，加大對國有企業經營管理者業績和綜合素質的考核。

（四）以公開競爭、選賢任能為重點，在建立健全人才選拔任用機制上求突破

要堅持德才兼備、以德為先的用人標準，以高寬的視野、更高的境界、更大的氣魄，提高選用人才的科學化、民主化、制度化水平，廣開進賢之路，促進各方面優秀人才脫穎而出、施展才華。

1.拓展選才渠道，破除人才選拔任用的“禁區”。破除身份限制，構建體制內外人才雙向流動的制度通道，推動黨政機關、高校、非公有制經濟組織、新社會組織之間的人才對流，疏通企業經營管理人才、專業技術人才進入黨政機關的渠道。破除地區限制，面向?。ㄊ校┩?、境外選拔優秀人才，改善人才結構。制定年輕干部破格提拔的辦法，形成優秀年輕人才健康成長的長效機制。

2.創新選才方法，把“伯樂選馬”與“賽場賽馬”有機結合起來。完善公開選拔、競爭上崗、差額選拔辦法，提高選人用人的制度化水平。建議中央或省級層面出臺黨政領導干部競爭性選拔的意見，對選拔方式、資格條件、考試辦法等作出規定；出臺差額選拔黨政領導干部的意見，提高競爭性選拔干部的科學化水平。以市場化、職業化為重點，堅持市場配置、組織選拔和依法管理相結合，采取公開招聘、企業內部民主選舉、競爭上崗和直接聘任等方式，健全企業經營管理人才和事業單位領導人員的選拔機制。建立健全專業技能大賽、技能大比武等機制，選拔高技能人才和專業技術人才。

3.實行“陽光選人”，提高選人用人的民主質量。要進一步擴大選人用人提名、決策等關鍵環節的民主參與，制定黨政領導干部初始提名的制度，賦予黨組織、領導干部、組織部門、“兩代表一委員”、基層黨員群眾等相應的提名權力。逐步將干部任用票決的職位擴大到領導班子副職人選，優化票決程序，提高選人用人決策的民主化、制度化水平。建立健全干部工作信息公開等制度，切實保障群眾“四權”。完善民主推薦制度，制定出臺《干部民主推薦提名中尊重民意又不簡單以票取人的相關意見》，注重加強綜合分析和集體研究。改進民主測評方式，分類細化測評標準，設置“反向測評”內容，促進民意的真實表達。建立選人用人滿意度評價反饋機制。

（五）以相對寬松、合理流動為目標，在建立健全人才流動配置機制上求突破

要打破人才流動的體制性障礙，建立能上能下、進出順暢、開放靈活的人才流動機制，消除地區、行業、部門、身份和所有制限制，促進人才合理流動、有效配置。

1.加強制度創新，逐步打破“三支隊伍”人才壁壘。在用人自主權上，要借鑒北京、上海、深圳、蘇州等發達地區的經驗，制訂出臺加強人事管理體制改革的意見辦法，賦予事業單位等用人單位更為充分的用人自主權，加快“單位人”向“社會人”的轉變步伐。在專業技術人才隊伍中全面推行人員聘用制、專業技術職務崗位競聘制、人才租賃制度。建議省級相關主管部門盡快制定黨政機關專業技術崗位聘任制的辦法。在削減待遇落差上，要探索建立黨政機關、企業、事業單位等不同性質單位的社會保障平衡機制，保障人才流動后的醫療、養老保險、公積金等社會保障水平不受較大影響。在流動路徑上，要探索建立公開遴選、公開競聘等制度，暢通企事業單位優秀人才進入黨政機關的通道；建立完善從高等院校、科研院所、省屬大型企業選拔專家、經營管理人才充實到黨政機關，以及引導黨政機關人才到企事業單位任職的制度，促進優質人才資源共享、共用。要按照“不求所有，但求所用”的原則，探索柔性引進國內外高層次人才和智力的途徑。

2.加強政策調控，引導人才有序流動。在戶籍政策上，要借鑒深圳、大連等地做法，探索新的戶籍管理辦法，制訂《人才工作居住證暫行規定》，使引進人才享受同等的居民待遇。在人事編制政策上，在全?。ㄊ校┓秶鷥葍灮耸戮幣鋫?，可調整出一定數量的人事編制作為 “優秀人才專項編制”。在區域才流動上，建議結合全省主體功能區建設，制定區域人才信息共享、資格互認、網絡互通等項政策。以合蕪蚌自主創新試驗區等為載體，推進區域性人才交流與合作。在引導人才向基層流動上，建議制訂在職稱評聘、晉級晉升等方面的傾斜政策，鼓勵各類優秀人才向農村、基層流動。出臺農村基層引進人才的優惠政策。

3.推進人才服務載體建設，提高人才公共服務水平。大力發展專業人才市場、網上人才市場、農村人才市場、企業經營管理人才市場，以及高新技術產業人才市場等人才市場體系。借鑒上海國際人才港的經驗，以市人才公共服務中心為主休，以縣區人才公共服務中心和行業中心、產業中心為支撐，整合政府和社會的政策資源和服務資源，逐步建立標準化、信息化、網絡化、國際化、全覆蓋的人才公共服務體系，構建全市統一的人事人才業務受理咨詢服務平臺，使之成為各類人才交流溝通的互動中心，營造高效、便捷的人才服務環境。建立高層次人創新人才信息庫，組建相關服務機構，直接掌握一批關鍵領域、重點行業的拔尖人才信息，增強高層次和創新創業人才服務的針對性和實效性。

（六）以彰顯價值、激發活力為重點，在建立健全人才激勵保障機制上求突破

人才尤其是創新創業人才作為重要資源，具有很強的環境選擇性。引進、留住、用好人才，關鍵要做好“留心”的工作，營造“拴心”的環境。

1.建立多元化激勵機制。堅持物質與精神激勵相結合、短期獎勵與長效激勵相統一、高層次人才與一般人才激勵相兼顧。一是要完善薪酬激勵制度。建立完善綜合體現崗位職責、能力、業績、年功等因素，職務與職級并行的公務員工資制度，以及符合各類事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的事業單位薪酬制度，實現收入報酬與實際貢獻相掛鉤。建立完善市場調節、企業自主分配、職工民主參與、政府監督指導的企業經營管理人員薪酬制度。二是要強化產權要素激勵。制定知識、技術、管理、資本等生產要素參與收益分配的具體辦法；探索年薪、股權、期權等多種分配方式，使人才的待遇與貢獻相對應。對有杰出貢獻的創新創業人才，建立特殊津貼、帶薪療養、股權激勵等特殊政策。三是要注重精神激勵。探索設立?。ㄊ校┘墭s譽制度，給科技教育領軍人才、創新創業人才等較高的社會地位。建立健全領導干部聯系人才制度，把省內大型企業的人才納入聯系服務范圍。四是要完善人才獎勵制度。整合現有的各類人才獎勵、資助資金（基金）項目，設立綜合性的人才強?。ㄊ校┆剟罨穑孩庞糜趯ψ鞒鐾怀鲐暙I的各類人才的獎勵；⑵對重要、關鍵領域和崗位的人才的引進、安居、創新創業予以資助；⑶開展人才培養資助。實施人才安居工程，改善引進人才的居住條件。

2.建立多層次投入保障機制。各級黨委政府要牢固樹立 “人才投資是效益最好的投資”的觀念，加大財政在人才培養培訓、教育科研等方面的投入力度，并建立穩定增長機制。人才工作經費要納入各級政府財政預算，建立定期增長機制，著重加大對人才公共服務基礎設施和人才開發重點項目的投入。市級財政應每年設定人才資金總預算控制數，根據產業結構和人才重大工程、重大項目的實施進行合理分配。研究制訂鼓勵民間資本投資人才市場的政策，制定鼓勵人才服務業發展的意見，吸引社會資本投入人才工作。

*本文為安徽省2011年度組織工作重點調研課題“完善人才工作體制機制問題研究”的部分成果。

2012-05-16

孫安平，蕪湖市委組織部研究室副主任。

3.從人才評價發現機制看，評價標準不科學、導向不明顯、手段不先進的問題較為突出。以能力和業績為導向的人才評價標準尚未全面建立，沒有差異化評價標準體系，人才評價中片面追求學歷、資歷、職稱，忽視人才實踐能力和工作業績的現象不同程度存在。特別在科研領域，評定職稱還是以發表論文、著作數量、科研項目級別作為“硬杠杠”；人才評價社會化程度不高，評價主體多為上級組織人事部門和主管部門，專家學者和中介組織的參與度不夠；專業性人才評價機構建設滯后，符合現代人力資源開發發展趨勢的先進手段還沒得到有效應用，影響了人才評價的公信度。

吳妍妍