新時期合肥區域性特大城市建設研究

范觀兵

21世紀是中國全面推進城市化進程的新世紀。當前，區域與區域之間的競爭，主要體現在區域間城市的競爭，尤其是中心城市的競爭。建設區域性特大城市，是市委市政府在推動科學發展、轉型發展進程中作出的一項重大戰略決策，是新時期指引全市750萬人民群眾建設美好合肥的總綱領。研究推進區域性特大城市建設的重大問題，對合肥建設區域性特大城市具有十分重要的現實意義。

一、區域性特大城市的概念和劃分標準

（一）基本概念

區域性特大城市指在一定區域的城鎮體系中占據絕對主導地位，對輻射帶動整個區域經濟社會發展發揮核心作用，通過和區域的互動實現各種生產要素與資源的最優配置，帶動城市——區域共同體共同發展的特大城市。以一定的行政區劃為范圍，是該地區的經濟、政治和文化中心，是引領輻射圈內城鄉發展的龍頭。區域性特大城市有著明顯的區位等比較優勢，各種生產要素密集、服務設施完善，適宜二三產業集中發展，能夠形成產業聚集效應，能夠廣泛吸引和聚集人流、物流、信息流和資金流，是區域內體制、管理、科技和觀念創新的策源地。

（二）劃分標準

長期以來，我國統計工作中將城市分為以下幾種情況：20萬人口以下為小城市；20-50萬人口為中等城市；50-100萬人口為大城市；100萬人口以上為特大城市。目前，全國常住人口規模達到100萬以上的城市數量遠遠超過現有統計的55個，現行的非農業人口大于100萬的特大城市界定標準明顯偏低，已經不適合當前城市體系和國家、區域發展的需求。

2010年，第七屆中國中小城市科學發展高峰論壇暨《2010年中小城市綠皮書》依據中國城市人口規?，F狀，提出的全新劃分標準為：市區常住人口50萬人以下為小城市，50萬-100萬人為中等城市，100萬-300萬人為大城市，300萬-1000萬人為特大城市，1000萬人以上為巨大型城市。按照上述標準，合肥已然進入特大城市行列。

《合肥市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，“到2025-2030年，把合肥建成1000萬人口規模的區域性特大城市”，是立足華東及中部地區，甚至在全國區域競爭格局中，要求把合肥建設成為能夠比肩杭州、武漢、南京等城市的區域性特大城市。

二、建設區域性特大城市是加快合肥發展的戰略選擇

建設區域性特大城市，已成為合肥新時期城市發展的戰略定位和主攻方向，符合區域經濟發展客觀規律，符合全市乃至全省廣大人民的根本利益。

（一）建設區域性特大城市順應了城市化發展規律。當前，中國已經進入城市化加速發展階段。世界城市化的歷史表明，城市化首先是少數城市孤軍突起式的發展，達到一定規模后才有了大批小城鎮跟進式的快速發展。根據這一城市化發展規律，優先發展大城市和特大城市已是世界各國推進城市化的一般政策取向。就我國而言，人口問題與土地承載力之間的矛盾日益突出，更加迫切需要大城市和特大城市的加速發展，大幅提高單位土地面積的人口承載能力來解決和緩和這個矛盾。

（二）建設區域性特大城市是增強區域競爭力的客觀要求。在經濟全球化與區域經濟一體化的背景下，城市群已成為區域競爭和分工的基本單元，核心城市作為城市群的中心，在城市群的發展中具有產業集群、要素集聚、資源整合的集聚作用，產業擴散和規模擴張的帶動作用，科技創新、制度創新和產業升級的示范作用。因此，無論是已經被全國主體功能區規劃中列為重點開發地區的江淮地區，還是進入國家區域戰略的皖江城市帶承接產業轉移示范區，還是正在全力推進的合肥經濟圈，要在區域競爭中處于有利地位，作為核心城市的合肥，盡快做大做強尤為迫切。

（三）建設區域性特大城市是加速安徽崛起的迫切需要。省委省政府實施中心城市帶動戰略，提出把合肥建設成為全國有較大影響力的區域性特大城市。這是省委省政府從推進科學發展、加速崛起的高度，賦予合肥的歷史使命與政治責任。長期以來，安徽一直缺乏一個特大中心城市帶動，作為省會城市的合肥，2011年GDP達3636.6億元，占全省比重為24.1%，經濟首位度遠遠低于武漢、長沙等省會城市。因此，加快合肥區域性特大城市建設，培育安徽核心增長極，有利于帶動和引領周邊地區乃至全省經濟社會全面轉型，有利于增強安徽的區域競爭力，加速安徽崛起。

（四）建設區域性特大城市是增強城市綜合實力的現實選擇。中國社科院發布的 《2011年中國城市競爭力藍皮書：中國城市競爭力報告》，合肥市城市綜合競爭力排名列全國第25位，六年間排名上升了12位。在全國省會城市中，合肥GDP總量由第18位升至第15位，固定資產投資由第17位升至第8位，地方財政收入由第18位上升至第9位，社會消費品零售總額由第18位上升至第16位。但是，由于地理、歷史等原因，合肥城市規模不大、競爭力不強，城市輻射帶動功能較弱，仍將是制約合肥長遠發展的難題。這就要求合肥必須以建設區域性特大城市為引領，做大經濟規模，優化產業結構，完善城市功能，提升城市綜合實力。

三、區劃調整對區域性特大城市建設的影響

2011年8月，經國務院批準，省委省政府實施了部分行政區劃調整，將原地級巢湖市的居巢區、廬江縣劃入合肥，這是合肥建設區域性特大城市的歷史性跨越。

（一）優勢與劣勢

1.優勢。一是發展空間更廣。區劃調整后，合肥區域面積由7055平方公里增加到1.14萬平方公里，增加62%，極大地拓展了合肥未來發展空間，對于強化合肥中心城市的地位，促進資源要素的合理流動和優化配置，增強區域的極化和輻射功能，形成了與長三角全面對接的空間開發新格局，為加速安徽崛起提供強力支撐。二是綜合實力更強。區劃調整后，合肥經濟總量占全省的比重從22%上升到24%；在長三角經濟協調會城市中超過紹興；2011年，超過常州，位居第八位。與周邊城市相比，合肥與南京、武漢之間的差距進一步縮小，分別相當于兩市的59.2%、55.6%，分別提高了5.3和6.6個百分點。三是發展條件更好。區劃調整后，合肥通江達海的區位優勢進一步凸顯。合肥成為全國唯一的環湖發展的省會城市，800平方公里巢湖變成合肥內湖；區域內豐富的山、水、人（人文）、泉、礦等資源，將助推合肥經濟社會的快速發展。四是管理體制更順。行政區劃調整，解決了巢湖管理體制不順難題，將巢湖主要流域集中于合肥，實現對巢湖的統一規劃、統一治理、統一管護，將有力促進巢湖流域的生態保護和水系管理，增強可持續發展能力，同時還有利于統籌規劃和綜合開發利用皖江兩岸岸線、土地、礦產、旅游等優勢資源，提高資源集約節約利用水平，充分發揮資源的價值和效益，促進經濟社會發展和人口資源環境相協調。

2.劣勢。盡管區劃調整從根本上解決合肥城市體量普遍偏小、人口板塊與經濟板塊不匹配、經濟板塊與行政板塊不協調等問題。同時，合肥區域性特大城市發展也隨之面臨著更多的挑戰：壯大縣域經濟、統籌城鄉協調發展的任務更重；加強環境保護、推進巢湖綜合治理與開發的責任更大；發揮龍頭作用、引領全省發展的要求更高；參與區域合作和國際分工、提升對外開放的水平壓力更大。

（二）發展機遇

一是合肥將成為省內 “引南輻北”的核心引擎。區劃調整后，合肥與長江的距離進一步靠近，與跨江聯動發展的蕪湖和馬鞍山緊密相連，有利于形成一個具有區域帶動和輻射能力的新興城市帶——江淮城市群。以合肥為核心的“合肥經濟圈”，將通過南面引領和融入蕪湖、馬鞍山、銅陵這樣的長江城市帶，北面帶動和輻射皖北地區的發展，加速安徽崛起步伐。

二是合肥將成為長江發展軸上的橋梁紐帶。在國家主體功能區規劃的全國 “三縱二橫”布局中，合肥與南京、武漢同處于長江發展軸，是全國梯度發展戰略格局的東中部三個重要增長極點。行政區劃調整后，合肥發展空間更大，綜合實力更強，成為長江經濟帶南京至武漢段資源豐富、環境良好、發展空間最大的城市。合肥初步具備了在泛長三角地區層面，與南京形成“寧合”競合關系，在中部地區層面與武漢形成“漢合”競合關系，在長江發展軸上形成“合寧漢”競合關系。

三是合肥將成為長三角區域參與國際競爭的重要區域。胡錦濤總書記在視察安徽時強調，要積極參與國際分工。合肥是最靠近長三角地區的省會城市，是長三角的腹地，內地的前沿。合肥依托“承東啟西”的區位優勢，充分利用科教資源豐富、產業基礎較好，把握皖江示范區建設的重要歷史機遇，建成現代產業的高地，成為長三角參與國際競爭的一個重要地區。

四、區劃調整后合肥區域性特大城市建設的路徑

建設區域性特大城市，重點要抓好觀念轉變、產業轉型、空間轉換、人口轉移、體制轉軌等“五個轉變”，全面提升城市品位，增強特大城市的綜合競爭力、承載力和輻射力。

一是觀念轉變。建設區域性特大城市，必須要適應大城市時代要求，高起點站位，跳出合肥看合肥，跳出安徽看合肥，在更大的區域、更大的范圍，站在全國乃至全球來思考和研究合肥未來的發展；要以超前的眼光，瞄準國際國內一流城市，高起點、大手筆，做好特大城市的整體規劃，以工業化帶動城市化，以城市化推動現代化，加快實施區域性特大城市的發展戰略構想；要見賢思齊，廣泛借鑒國際國內一流城市的經驗，研究城市的經濟社會發展問題，在城市建設發展實踐中要堅持特大城市標準。要樹立區域協同觀念，站在合肥經濟圈、皖江城市帶，甚至“長三角”乃至全國的角度，加強城市間協作，合理定位產業，強化分工合作，積極承接產業轉移，引領和帶動合肥經濟圈及周邊地區協同發展。

二是產業轉型。堅持產業先行以產業化帶動城市化，加快傳統產業體系向現代產業體系轉變，不斷增強產業的整體競爭力和區域輻射力。以建設國家創新型城市、皖江城市帶承接產業轉移示范區和合蕪蚌自主創新綜合試驗區為重要著力點，加強自主創新能力建設，促進經濟發展從要素驅動向創新驅動轉變，構建創新體系，實現由“合肥制造”向“合肥創造”轉變，推動城市全面轉型。繼續深入實施"工業立市"戰略，進一步做大做強先進制造業，加快壯大家電、汽車等優勢產業，大力延伸產業鏈條，夯實現代產業基礎；把培育發展戰略性新興產業作為產業結構升級的突破口，大力發展新型平板顯示、太陽能光伏、新能源汽車等新興產業，積極搶占新一輪發展制高點，增強未來經濟發展的強勁動力；把握未來后工業化時代產業發展趨勢，瞄準高端服務業，加快發展金融、物流、科技信息服務等現代服務業，全面提升服務業發展質量和水平，促進形成以服務業為主導的產業結構。

三是空間轉換?？臻g轉換的核心就是提升人口、產業承載力，提升城市空間容量。以時間換空間，通過加強道路、交通、橋梁等基礎設施建設，構筑立體交通體系，完善區域交通網絡，縮短區域內要素流通時間，拉近區域空間距離。未來，四大組團和縣域是特大城市建設的重要戰場，要把縣域與城區的發展作為一個整體來考慮，統一編制城鄉建設規劃，強化對縣區規劃的指導，做好城鄉規劃銜接，實現發展規劃統籌、基礎設施共享、產業互補配套和資源高效配置，構建覆蓋城鄉的環保、交通、供水、供電、供氣、信息工程等完善的基礎設施網絡體系，提升城鄉整體承載力。積極拓展經濟腹地，淡化行政壁壘，推動區域合作，拓展特大城市發展空間，增強其對區域的極化和輻射功能，把合肥打造成擁湖、臨江、靠山的城市，成為引領安徽加速崛起的核心動力源。

四是人口轉移。合肥建設區域性特大城市，必須加快推進人口轉移，提高城市化水平，增強地區發展實力。人口轉移是一個漫長的過程，也是一個復雜的社會系統工程，既涉及制度、政策與體制的改革與調整，也涉及到經濟發展、政府投入、城市建設、社會保障等方方面面，這就需要我們站在時代和戰略的高度，用廣闊的視角作統籌規劃，整體聯動，有序推進。要逐步放寬外來人口落戶條件，有序改革戶籍制度，消除體制門檻，增加城市人口規模。同時，人口轉移絕不是簡單的戶籍和職業的轉變、居住空間的轉移，更是價值觀念、社會權利、行為方式和生活方式等一系列轉型，是農民平等融入城市、成為真正意義上的“市民”的一系列轉化。

五是體制轉軌。區域性特大城市建設的過程必然伴隨著城市各項制度的創新。合肥建設區域性特大城市，必須破除束縛生產力發展和管理水平提高的種種體制障礙。在管理體制方面，要按照區域性特大城市的要求，轉變政府管理職能，進一步完善對行政權力的監督制約機制，減少和改進行政性審批事項，提高辦事效率，建設法治政府和服務型政府。在投融資方面，打破資本所有制屬性的限制，積極探索各種有效的政府融資方式，建立多元化的投融資渠道，激活各類資本積極參與特大城市建設。在城市管理方面，牢固樹立系統、統籌的理念，更新城市管理方法，建立符合市場經濟和現代化建設規律的城市管理體制，建立精干、權威、高效的政府管理系統，著力提高城市管理水平。

五、關于區域性特大城市建設的戰略思考

區域性特大城市建設是一個逐漸演進的過程，需要認真研究其經濟社會發展規律和城市發展規律，以創新的思維、前瞻性的規劃，引領城市發展和建設。

一是建立“1+X”城市發展格局。目前，全世界城市形態主要表現單中心和多中心兩種：單中心城市便于集中設置較為完善的生活服務設施，城市各項用地緊湊，有利于社會經濟活動聯系的效率和方便居民生活，較適合中小城市。但隨著城市規模的不斷擴大，這種功能復雜、服務半徑大、單一中心的結構模式不能適應大城市的正常運行，會帶來諸多的“城市病”。代表城市：北京、孟買。二是多中心、組團式。這種城市空間形態，可根據城市用地條件靈活布置，容易接近自然，比較好地處理近期和遠期的關系，并能使各項用地布局各得其所。這種城市形態隨著城市規模的擴大，越來越被推崇。代表城市：倫敦、巴黎、紐約。但這種城市形態不足之處在于城市道路和各類工程管線的投資和經營管理費用較大，不適用于中小城市。

從城市空間形態的發展規律來看，一個城市在不同的發展階段其用地擴展和空間結構類型是發展變化的，一般早期是集中連片發展，當遇到擴展障礙時，往往分散成組團式發展。合肥建設區域性特大城市，必須有效地配置和利用城市內外的資源，最大限度地創造財富和提高城市競爭力，堅持一中心、多組團的城市形態，繼續深化“141”城市空間發展戰略，在此基礎上，率先崛起若干個城市規模、服務能級、經濟產出僅次于主城的功能型中小城市，最終形成以“1+X”特大城市內部城市群為特征、以功能互動為重點的梯度型城市框架體系，為提升合肥城市綜合功能奠定基礎。“1”是指中心城區，“X”是指若干個功能型中小城市。

二是穩妥確定城市經濟規模。區域性特大城市是區域經濟活動和經濟交流的聚集點，其基本經濟表象為經濟集中程度高，經濟規模大，綜合實力強。合肥要建成區域性特大城市，必須有一個與其城市地位、作用相適應的經濟總量規模。從全省來看，在全省所占比重應該在30%以上；從全國區域范圍來看，根據合肥市“十二五”規劃，到2015年，全市地區生產總值突破6000億元，規模以上工業增加值達到2500億元，與2010年的杭州、武漢、成都經濟總量相當?？紤]到各種因素，2015-2025年期間，全市地區生產總值（現價）以13%-15%的增幅，屆時全市地區生產總值約為22000億元，規模以上工業增加值約為6500億元，與上海市2015年的水平相當。2025-2030年，合肥區域性特大城市基本建成。要堅持以大企業為支撐，發展壯大優勢產業；把加快培育戰略性新興產業作為優化產業結構、提升產業競爭力的戰略突破口，形成一批極具增長潛力的戰略性新興產業群；堅持“雙輪驅動”，促進服務業與工業融合發展；以現代產業的理念來指導農業發展，加大農業結構調整力度，完善農業基礎設施和產業體系，促進農業產業化、特色化、規模化?？傊涌靷鹘y產業體系向符合合肥實際的現代產業體系轉變，不斷增強產業的整體競爭力和區域輻射力。

三是科學界定城市人口邊際。受土地、水、能源等各類要素供給水平的影響，城市擴張要有一個邊際人口規模。研究合肥未來城市人口規模，科學確定人口邊際，對建設區域性特大城市具有重要指導意義。從全省乃至全國的視角，結合合肥實際及發展趨勢，科學確立城市人口規模定位。預計到2025-2030年，合肥人口總體規模達到1000萬，其中城市人口800萬、市區人口600萬。一是從未來人口增長趨勢看，屆時合肥的人口規模約占全省比重13-14%，與目前全國省會城市人口占全省比重的平均水平相當。二是從城市化水平來看，根據國外城市化的實踐，城市化后期的發達國家和地區，城市化率一般維持在75%-85%的水平。合肥城市人口達到800萬，城市化率達到80%以上，城市化水平相對穩定。

四是合理界定城市用地邊界。合理界定城市規模邊界，對合肥建設區域性特大城市的完善功能布局，合理配置要素資源，規劃建設交通、供水、各類管線配套設施等都具有重要的指導和引領作用。依據國家住房和城鄉建設部研究成果，以城市1平方公里承載10000人、城鎮1平方公里承載8000人計算，合肥有600萬人在市區，故需要市區建設用地600平方公里；其余200萬人口在城鎮，需要建設用地約330平方公里，合計需要建設用地930平方公里。要積極推進土地節約集約利用，積極調整土地供應方式，采取按項目供地、分批供地等辦法，建立投資者與政府之間的“雙向約束”機制。有效調整城市容積率，在推進舊城更新改造、城區“退二進三”、產業園區建設、新區開發等過程中，適當提高建筑容積率，挖掘土地利用潛力。積極推進規模化土地綜合整治，實現耕地占補平衡，確保建設用地指標。用好用活國家土地政策，加大增減掛鉤政策實施力度，爭取更多的用地指標，有效緩解建設用地需求和供給的矛盾。

五是適度超前做好城市發展要素保障。合肥能否順利實現“十二五”的目標乃至建成區域性特大城市，重要的是要素保障能力?？傮w來看，當前和今后一個時期，土地、能源、水資源、勞動力等各類資源要素供給日趨緊張將成為一種常態，這就要求我們在建設區域性特大城市的過程中，必須牢固樹立和認真落實科學發展觀，按照走新型工業化、城市化道路的要求，強化資源節約意識，轉變發展方式，采取綜合性措施，提高資源利用效率，以最少的資源消耗創造最大的經濟和社會效益，努力構建資源節約型、環境友好型社會，實現經濟社會又好又快發展和可持續發展。