都市圈縣域城市與中心城市同城化路徑研究——以江蘇句容市為例

馮朝柱 汪小琰

（句容市發改經信委，江蘇 句容 21 240 0）

同城化，是區域經濟發展過程中為打破傳統的城市之間的行政分割，促進區域市場、產業、基礎設施一體化，以達到提高區域內各城市經濟整體競爭力的一種發展狀態。2010年國務院正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》，將南京定位為“兩基地兩中心一門戶”，明確提出加快建設南京都市圈。兩年來，南京都市圈內各主要城市合作日益深化，一體化發展開始加快。句容市作為南京都市圈核心層的縣級城市之一，雖行政上隸屬鎮江市，但距離南京市市區僅50公里，與南京擁有75公里的交界面，且人緣相親、經濟關聯、文化相通、交通緊密，是南京都市圈向東寧鎮揚板塊的第一座縣市，極具合作基礎和發展潛力。2009年，句容正式確立“推進同城同建，打造南京副城”新一輪發展戰略，不斷加大自身建設，主動融入都市圈核心城市南京，加快推動寧句發展聯動，城市面貌日新月異，縣域綜合實力得到增強。

一、寧句同城化的重要舉措與成效

1.積極爭取發展規劃全面對接

規劃是一個地區發展的總綱、龍頭和關鍵，堅持高起點與科學規劃是引領可持續發展，統籌協區域共同開發的的重要前提和保證。為了更好的規劃和協調好句容全城與南京相鄰區域發展，句容成立寧句一體化研究會，重點加強南京發展規劃、城市建設、產業發展等方面研究。主動爭取與南京市發改、國土、規劃等部門合作，積極做好縣域國民經濟和社會發展規劃、主體功能區設計、城鄉和土地利用規劃等重大規劃與南京的協調銜接，切實增強相鄰區域一體化水平。目前兩市共同編制完成《南京鎮江相鄰地區（句容）區域規劃》，合作完成《句容市城市發展戰略規劃研究》、《句容市“十二五”產業發展規劃研究》等專項規劃，很好地推動了兩市重大基礎設施、產業發展對接和重要功能區的配合。

2.努力縮小城際基礎設施差異

公共基礎設施建設不僅是城市前進的條件，更是經濟發展的基石。在推進基礎設施建設上，句容首先堅持干線公路和鐵路齊建并舉，逐漸實現與南京道路環網相連。目前，北部形成以312國道、滬寧城際鐵路、棲霞大道-疏港公路為主的沿江通道，快速提升了片區市場價值和發展潛力。正式開通句容至南京馬群的城際快速公交，南京“金陵通”句容交通卡聯網啟用；中部完成122省道雙向10車道快速化改造，104國道擴寬改造工程正式開工；南部也已經形成243省道、寧杭公路、寧常高速三股快速通道，將句容與南京祿口機場相連；2012年，寧句城際軌道交通建設獲得國家發改委的建設批復。其次，句容不遺余力地推進水、電、氣、污水處理等市政設施的同城化嘗試。目前，境內寶華鎮、下蜀鎮以及開發區已經通過協商部分實現了025南京固定電話號碼；數字電視、區域用水、天燃氣也開始引自南京，并相繼實現相鄰地區部分污水處理設施共享，極大地方便了相鄰地區企業生產與居民生活，對加快句容城市化步伐起到了積極的推動作用。第三，積極引進南京教育、醫療衛生資源。為了提升當地教育和醫療水平，句容以完善碧桂園鳳凰城等大型新興社區公共配套服務為契機，在積極引進南京醫療機構、教育單位合作管理運營外，不斷加強與南京在醫務人員、教師等方面的合作培訓力度，取得了良好的效果。

3.突出產業綜合承接協作能力

由于受到城市容量、土地、勞動力以及商務成本等條件限制，南京城區部分制造業加快向外轉移，為了抓住機遇，句容依托經濟開發區、臨港工業集中區、寶華新城、郭莊空港新區、南部旅游板塊“五大板塊”，搶抓有利時機，加大基礎設施投入，優化企業發展環境，促進南京產業轉移及項目投資盡快落戶。截至2010年底，“五大板塊”直接接收來自南京新辦的企業超過30家，其中16家企業達到規模企業標準，9家企業即將成長為規模企業。2011年句容新開工和續建的來自南京的項目投資超過30家，計劃總投資105億元左右，其中新材料、電子信息、裝備制造等項目投資占據較大比重，句容相鄰地區逐漸成為承接南京產業轉移和項目投資的“首惠區”。同時，來自南京的服務業投資和帶動效應逐漸顯現，有力地促進了句容城市服務功能的提升。針對南京農產品消費大市的特征，句容不斷擴大高效農業規模，積極培育都市農業，確保對寧農產品的有效供應。2012年上半年，句容新增新增高效農業面積8.3萬畝，其中新增設施農業面積5萬畝，蔬菜與瓜果產量達到21.5萬噸。

4.借力快速提升科技研發水平

科技和人才作為新興產業發展以及傳統產業升級的支撐，是城市競爭力的重要源泉。為了充分利用和發揮好南京教育科研人才優勢資源，句容加快人才引進步伐，不斷增強創新載體建設。一是根據句容企業需求和高校人才研究方向，依托“高校博士句容行”、鎮江“331”計劃，組織南京大學、南京理工大學、東南大學等知名高校赴鎮、園區和重點企業深入洽談，開展產學研合作，成功為境內華陽金屬管件、納賽諾科技、江蘇海田技術等境內眾多家企業與南京高校簽訂產學研合作提供全程服務。二是積極引進南京、上海等地高?？蒲袡C構入駐，著力打造集科技研發、孵化、生產為一體句容科技新城。2011年，全市新增孵化器面積6.6萬平方米，在孵企業49家，成功實施鎮江市級以上科技類項目14個，新增國家高新技術企業7家。全年專利申請量超過前五年總和。高新技術產業產值占規模工業產值比重達31.4%，科技貢獻率達56%。

5.打造特色生態文化旅游品牌

句容的部分優勢在生態優勢。伴隨產業轉型升級步伐的加快，句容相繼關停了一批高耗能、高污染的企業和礦山開采，大力實施封山造林、美化綠化和村莊整理。主動保護源頭水源，限制流域工業發展，不僅充分保持了自身良好的資源稟賦，而且有效保障了南京秦淮河水質以及東部生態屏障。目前，句容擁有茅山風景名勝區、寶華山國家森林公園兩個4A級風景區，各項環境指標在蘇南地區優勢明顯。良好的生態環境，優美的自然景觀，加之境內深厚的道教文化、佛教文化和紅色文化有機融合，逐步形成了南京都市圈獨特的休閑度假、戶外活動旅游品牌，旅游對外吸引力不斷增強。2012年上半年，茅山風景區旅游接待251萬人次，實現門票收入3086萬元，營業收入達1.43億元。

二、寧句同城化面臨的主要困難和挑戰

1.行政區劃壁壘難以逾越

由于兩地行政級別的巨大差異，由此產生的不利影響十分明顯。南京市為國家區域中心城市、副省級城市，句容為縣級市。在寧句一體化的實踐中，深入推動兩個不同級別、不同地位的城市進行平等合作十分艱難。這也在很大程度上直接導致寧句港口物流、軌道交通、教育衛生、養老及醫療保障、城市管理等多方面、全方位、深層次合作推進緩慢。

2.協調合作方式依然有限

目前，句容與南京棲霞等地簽署了合作框架，但尚未形成市級或省級主導簽訂的相關協議。當同城化發展到一定階段后，僅僅依靠會議制定已經難以有效解決同城化合作中出現的諸多問題，直接導致兩市之間基礎設施共建共管、醫療養老保險互聯互通、特色服務業配套發展均遇到很大阻礙，進一步增加了兩地政府合作治理跨區域公共事務的成本。

3.區域功能引導劃分不細

從區域統籌協調、優勢互補的角度看，寧句相鄰地區缺乏統一、清晰的功能分工體系。缺少從寧句區域整體發展的角度考慮區域的總體功能和空間格局，各區域主導功能不夠清晰，功能雷同、銜接不足的問題較多。尤其是在兩市交接地帶，功能缺乏協調和分工的問題更為突出。而基礎設施各自為政、重大交通互不接軌、蔓延式的土地利用方式，則影響了設施服務的共享和環境的共保。

4.產業同質競爭較為激烈

南京除了經濟總量、人均收入、技術創新、科研實力、人力資源等方面較周邊城市有較大優勢外，南京與周邊城市的“同城效應”中存在著明顯的城市首位度不高、輻射帶動能力較弱的現象。南京對句容的作用可以分為“溢出”和“擠出”兩大方面。目前，南京加快經濟轉型，一定程度上為句容提供更多承接產業“溢出”的機會，但同時南京積極鼓勵發展電子信息、裝備制造、新材料和服務業必將對周邊中小城市產生更強的“擠出”效應。句容在新材料、新能源、電子信息等新興產業以及服務業發展中一直處于南京市的直接競爭和擠壓下，發展緩慢，弱勢地位明顯。

5.生態環境壓力倍增

句容發展的部分優勢在生態，然而生態敏感也將約束句容傳統產業發展。根據《江蘇省主體功能區規劃》，句容有577平方公里面積劃為限制和禁止開發區域，占縣域總面積的42%。句容境內的茅山、寶華山以及眾多大中小型水庫更是南京東部最重要和最直接的空氣凈化地與水土涵養地。然而，在高速發展的同時，寧句相鄰區域開發強度不斷加大，尤其是長江岸線地區水泥、建材、電力、化工、鋼鐵企業集聚，開發強大加大，森林綠地不斷減少，空氣與水質污染問題加重，人居環境質量降低，可持續發展能力減弱。

三、深入推動寧句同城化的對策與建議

1.創新同城化建設機制，弱化現有行政壁壘

要加強政府協調機制創新，破除地域封閉觀念，克服“官本位”思想，樹立共同發展觀，最大限度發揮各自優勢。要建立健全寧句同城化合作領導機構及工作協調機制，嘗試設立更高級別的行政職能部門，強化綜合指揮協調功能，提高跨區域政府及部門協調水平。推進都市圈內各城市政府簽訂合約，促進區域內污水處理廠、消防、圖書館、公立醫院等公共服務設施的合作，減少公共設施重復建設的同時，避免“搭便車”現象。此外，可以參照美國的《阿巴拉契亞地域開發法案》、《田納河流域管理局法案》等，呼吁相關部門針對涉及眾多地方政府合作方面制定一定的法律，用立法的形式加大同城化協調力度。

2.積極推進交通先行，實現區域基礎設施共建共享

充分發揮交通先行的引導作用，聯合成立交通投資控股公司，實行區內重大交通基礎設施建設一體化投資，加快交通等基礎設施現代化建設。重點構建與南京主城和重大交通樞紐間的快速公路網絡，優化城市主次干路對接。對現有區間城際客運班線進行公交化改造，盡快開行句容至南京火車南站公交，實現公交同城化運行。同時，積極推動寧句地鐵15號線與S6線項目。另外，統籌大型市政公用設施，推動寧句相鄰區域重大城市基礎設施的合理規劃、同步建設，配套完善各項市政設施，實現供排水、供電、燃氣、水利與衛生設施的共享。加快基礎通信網、無線寬帶網、數字電視網等基礎設施的融合，全面取消移動電話長途和漫游資費，調整移動電話資費套餐逐步同價，逐步縮小城際各項差異。

3.加快區域產業融合，打造現代產業配套體系

依托南京液晶谷，以句容開發區、下蜀鎮、寶華鎮產業集聚區為載體，加快推進新能源、新材料、激光顯示、電子元器件等產業發展，重點支持一批技術含量高、產品市場好、行業帶動作用強的企業和項目發展，促進產業升級。提升服務業整體水平。大力推動物流、信息、研發等服務項目與制造業的剝離，促進生產性服務業的壯大；加快文化產業基地以及特色文化產業集群建設，吸引文化產業戰略投資者，不斷培育骨干企業，推進文化產業集約化、專業化、規模化發展。同時，抓住南京建設長江國際航運物流中心的契機，加強句容公用碼頭建設，強化重點園區與龍潭港的交通銜接，提升積極培育一批園區物流功能，積極發展第三方物流。依托棲霞山、寶華山、茅山等自然生態和歷史文化資源，重點發展綠色生態旅游、宗教旅游和紅色旅游。要深化傳統農業向現代農業轉化。繼續提升現代農業園區建設水平，擴大高效農業種植面積，著力構筑服務南京都市圈的高端農產品生產、加工基地和物流平臺。

4.構建優質服務機制，深化公共服務均衡發展

一是提升公共事務協同管理水平。加強重點板塊內部管理協作，建立工作聯動機制，制定城市管理跨區域協作聯動預案，聯合開展專項整治。以水環境污染和空氣污染聯防聯治為突破口，建立健全區域性環境問題聯防聯治長效機制，嚴格限制可能污染水源的項目建設。二是促進教育均衡發展。積極開展區域教育交流合作，促進優質教育資源共建共享，積極引導在寧高校來句容茅山、寶華山等地區辦學以及設立教育和社會實踐基地，構筑南京都市圈東部地區教育次中心。三是完善醫療衛生服務共享。引導南京市區三甲醫院向仙林新副城、湯山新城、龍潭新城等地區布局，探索建立雙方定點醫院雙向轉診機制、醫?；フJ機制和急診報銷機制。四是促進文化體育事業合作發展。推動公共圖書館文獻資源共建和服務協作，逐步實現讀者證互認。鼓勵兩地體育場館雙向免費開放。借助“青奧會”契機，鼓勵句容利用本地場館承辦南京賽事，鼓勵駐寧的高水平運動隊到句容建設專業訓練基地。

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