論鄉村治理中的有效溝通——以成都市村民議事會為例

楊繼榮

(中共四川省委黨校，四川 成都 610072)

有效溝通是良性治理的關鍵環節和重要標尺。治理的實質上就是通過政府與公民社會的合作重建公共權力的合法化基礎(參與主體的多元化整合)，以達至重建市場經濟秩序的目的［1］。筆者認為，隨著市場經濟與公民社會的互動發展和相互促進，鄉村治理必然成為建立在國家與社會互動基礎上，其互動的前提必然是基層政府、村黨支部、村自治組織、村民間組織、農民之間的有效溝通。當前，在大力加快工業化和城市化的歷史進程中，全面推進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設，僅靠基層政府單方面的努力已很難達成善治，需要包括城鄉統籌發展主導方——政府以及新農村建設主體方——農民(并且是組織化的農民)在內的所有攸關方都參與進來，通過聯系溝通、對話協商、互動合作，形成政府、市場和農民三方面的合力，才能真正實現由管制到治理的轉換。本文試圖以城鄉統籌背景下成都市村民議事會為例，探討鄉村治理中有效溝通的現實意義、積極作用和完善對策。

一、成都市城鄉一體化發展催生鄉村治理變革

改革開放以來，我國農村實行的“鄉政村治”管理模式。1978年農村實行聯產承包責任制后，原來的大隊、生產隊兩級農村管理組織處于癱瘓狀況，最早在廣西等地村民自發形成自我管理的組織——村民委員會。在國家的大力推動下，村民委員會在農村相繼建立和推廣，這與農民分田到戶是相聯系的和適應的。多數學者認為，這種村民自治的模式本質上是一種社會民主，是一種廣大農民直接行使民主權利、自我提供社區公共產品的制度設計，是公民有序參與政治的起點乃至中國民主政治建設的突破口。但應當看到，這種模式是在廢除人民公社體制以后為了填補鄉村管理的空白而建立的，其產生和存在的外部環境還是處在計劃向市場轉軌初始階段，不可避免帶有計劃經濟的色彩和政府干預的因素。從實際的運行來看，由于缺乏村民的必要參與和同村民的有效溝通，村民委員會的自治功能日益弱化，尤其是基層政府處于壓力體制下，村民委員會越來越成為鄉鎮政府的附屬，其行政化的傾向越來越明顯。村組干部“催糧催款催‘命’”的主要工作往往導致干群關系的矛盾和摩擦，甚至引發群體性的沖突事件，其背后凸顯的是國家和社會的緊張關系。

在農業比較效益下降的情況下，大量的農村青壯年勞動力“流入”城市。這剛好與我國工業化的起步和城市化的發展需要大量廉價勞動力不謀而合。但是隨著工業化和城市化進程的加快，一部分“農民工”和農民成為“新市民”已經勢所必然，農民不能被工業化和城市化邊緣化。無論是工業化還是城市化，都需要大量新增用地和新市民，但同時人口巨大基數決定了耕地紅線必須守住，城鄉收入差距較大決定了不可能對農民的利益再度進行剝奪。如果大量的耕地被占用，失地農民激增，在工業不能提供充足就業機會的情況下，這些失地農民缺乏相應的社會保障，結果必然使得他們既失地又失業，生活難以為繼，必將誘發新的大規模的社會不穩定因素。過去，我國城鄉發展差距的更多的是由于政府通過“超經濟”的行政力量構建起的一種城鄉之間不公平、不平等、不對等的社會經濟關系造成的。一些地方的強制拆遷引起了農民的極大反彈，引發了諸多社會矛盾和沖突。顯然，原來過于行政化的村民委員會已經很難適應新的歷史變化和任務要求。原有的基層管理的體制已經很難適用在城鄉統籌發展中大規模新征用地和大規模農民搬遷。

農民進城如何成為“新市民”，“留守”土地的農民如何成為“新農民”，城市和農村如何協調發展?如何在城鄉一體化發展中促進工業化和城市化的互動發展，保護和增量農民的利益?2003年，成都市啟動“城鄉一體化”改革。2007年，成都市被國務院正式批準為城鄉統籌綜合改革配套實驗區。成都選擇了以“三個集中”即工業向園區集中、耕地向規模經營集中、農民向城鎮集中，以實現產業集聚發展效應、土地經營規模經濟效應和促進農村居民生活方式轉變，旨在破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距，實現城鄉經濟、社會發展一體化的難題。為此，成都市首先選擇了“還權賦能”。通過土地確權，使農民從過去產權虛置的不完整主體轉變為真正意義上的市場主體，在不改變農村基本經營制度、不改變土地用途前提下，根據依法、自愿、有償的原則，農民擁有土地的使用權、流轉權、轉讓權和收益權［2］。同時，實驗和推廣了村民議事會制度，以解決土地確權中的糾紛，以及接下來土地流轉和土地規模經營、農民集中居住或入城的房屋分配中的糾紛等等現實問題。2008年11月25日，成都市委、市政府出臺了36號文件，決定在全市范圍內推行“以村民會議為村最高決策機構、村民(村民小組)議事會為常設議事決策機構、村民委員會為執行機構”新的村民自治機制。這一機制的總體思路是“三分離、二完善、一改進”，即決策權與執行權分離、社會職能與經濟職能分離、政府職能與自治職能分離，完善農村公共服務體系、完善集體經濟組織運行機制，改進農村黨組織領導方式。其中，村民議事會的成立，村民委員會的職能由過去主要包括村級事務的決策和執行，管理、經營、分配集體資產，承擔上級黨委政府延伸的職能，轉變為執行村民會議(村民代表會議)和村民議事會相關決定，承接政府委托實施的公共服務和社會管理工作。這意味著村級治理結構正由過去的權力單中心向權力多中心進行轉變，村民與各治理機構之間通過較充分地溝通和合作，更多的是保持力量相互制衡，通過契約、競爭性安排和沖突解決機制實現利益主體間的高度利益互補和行為協同。正是在這個意義上說，村民議事會的建立意味著鄉村治理模式在國家、市場與社會互動基礎上一種新開端。一份對成都20個區(市)縣共計6001戶進行問卷調查表明，群眾對議事會的總體知曉率達95.98%，受訪群眾對議事會工作情況的總體滿意度達95.06%［3］。從一定意義上說，成都市村民議事會的建立和發展，是統籌城鄉發展和城鄉一體化建設催生鄉村治理再次變革的必然產物。

二、村民議事會在鄉村治理中的溝通作用

從理論上講，治理的實質和核心是溝通，治理的過程就是溝通的過程。市場化的改革已經到了這樣一個新的階段，迫使“鄉政”與“村治”需要把農民作為新農村建設的主體作用、政府是統籌城鄉發展的主導作用有機地聯結起來，共同促進基層群眾自治和政府有效管理的良性互動，而不是非此即彼的關系。鄉村治理的過程其實就是動員鄉村一切力量參與管理和建設的過程，有效溝通是基層善治的客觀要求和主要指標。成都市從2008年初便著手積極推進村民議事會制度，截止到2010年9月，成都市2048個村和701個涉農社區，均組建了由村民(戶代表)直接選舉產生的村民議事會和村民小組議事會，共推選村民議事會成員8.6萬人、村民小組議事會成員17.2萬余人［4］。從成都市村民議事會的實際運行來看，它在鄉村治理中發揮著重要的溝通媒介作用。

首先，村民議事會是農民利益的實際代理人。亨廷頓認為，組織是通向權力之路，同時也是政治安定的基礎和政治自由的先決條件。農民保護自己利益的有效手段主要是建立自己的組織。提高農民的組織化程度，既是農民利益表達制度化之需，也是基層政府與農民溝通有效性之需。俞可平認為，農村民間組織的共同特點是:都是村民的利益代表，代表村民向上級政府爭取更多的利益;當村民的利益受到外部的威脅時，起著利益保護者的作用;其作用在于促進農村公共利益的最大化，促進農村的善治［5］。應當看到，20世紀90年代以來，為了減少農民的數量，提高城市化水平，我國許多地方不切實際地加快了城市化的速度，使得一大部分農民被迫從土地上剝離出來。然而，由于原有村民自治組織的承載者——村民委員會過度行政化，農民實際缺少利益代言人，難以同政府進行必要的利益表達和訴求，加之缺乏有效溝通以及民主協商，既無法保障自己的權利和利益，也無法影響政府的決策和行動，在資源的分配和制度安排上處于極其不利的地位。據國土資源部統計，1987～2001年，全國非農建設占用耕地3300多萬畝，近七成是政府用行政方式征占的土地［6］。在征地工作中，不尊重農民的知情權、補償標準過低且不完全到位、不妥善安置失地農民等問題在曾經在一些地方是相當嚴重的。成都市城鄉一體化試驗提出“還權賦能”，推行村民議事會制度。村民議事會成員按每個村民小組2～5名確定，由村民直接選舉產生。議事會成員實行結構席位制，議事會成員出現空缺時，由原推舉的村民小組從組議事會成員中重新推舉產生，保證每個村民小組在村議事會中都有自己的代言人。這一制度的實行，一方面提高廣大村民參與政治的組織性和有序性，避免參與不足和過度參與，促進了鄉村關系和干群關系的溝通與和諧;另一方面避免農村產權流轉過程中政府的包辦代替，遏制村干部在土地流轉過程中的投機行為和尋租現象。作為村民會議的常設組織的村民議事會，實際上充當了農民利益的代言人和代理人。

其次，村民議事會是村民委員會過度行政化的矯正者。農村經濟體制實行家庭聯產承包責任制改革以后，村民委員會原本在制度設計上是作為農村社會力量發揮作用的重要載體，其健康發展映射出政府與社會之間所具有的相容和信任。但在“壓力型體制”下，政府確立的農民稅費負擔和經濟發展的指標，通過從縣、鄉(鎮)分解下達到村，最終落實到每個農民身上。在這一過程中，村民委員會實際扮演著最終執行者的角色，“上面千條線，到村一根針”。由于村民會議(村民代表會議)很難在日常工作中發揮實際作用，農民利益表達和訴求渠道淤塞嚴重，許多村民委員會不僅沒有代表和維護農民的利益，從根本上解決農民負擔過重的問題，而且其過度行政化日益凸顯，自治的社會功能趨于失效。在新一輪農村體制改革中，成都市推行村民議事會，由村民直接選舉產生并作為村民會議(村民代表會議)的常設機構，實際上形成了一種新的委托—代理關系。在這一新型機制中，村民委員會的角色發生著悄然的變化，不再是國家控制社會的末梢，而是回歸群眾自治功能。村民委員會首先是作為村民議事會的執行機構而存在，其次才是扮演鄉村關系協調、政府管理輔助的角色，從而從過度行政化、嚴重依附性脫離開來，成為鄉鎮政府與村民之間傳遞信息、消除隔膜、溝通協調的中介，成為協調群眾、服務群眾、團結群眾的中軸。村民議事會的建立和實行，通過鄉政村治事務、經濟社會事務兩分離，議事、執行與監督三分離，有效地提高了農民的組織化和政治參與，極大地增強了農民“初級行動團體”的集體行動自組織能力、市場談判力和政治話語權。

第三，村民議事會是農村社會利益矛盾沖突的化解者。村民議事會植根于鄉土中，在處理村莊公共事務和調解社區內的矛盾糾紛上發揮著極其獨特的作用。比如2008年年初，邛崍市油榨鄉馬巖村開展農村產權確權工作。確權中出現的棘手問題很多:生老病死、婚喪嫁娶，土地應該怎樣平衡?過去各種非正式的土地流轉，導致承包關系混亂，怎樣捋順這些錯綜復雜的關系?過去肥瘦地的分配，僅僅考慮土地的產量，現在有了耕地保護基金，肥瘦的標準是否要相應改變?如此等等，一大堆矛盾需要處理。馬巖村406戶人家，出現的土地問題和糾紛就有200件，而全村只有4名村干部，確權工作太具體太復雜，談何容易。為此，在上級有關部門的指導下，馬巖村經村民選舉產生了32名議事會成員。32名成員分赴到全村10個村民小組，挨家挨戶摸底調查，帶上人和尺子進行土地丈量，不少紛爭在田間地頭就得到了解決。［7］如雙流縣三星鎮雙堰村僅用短短10多天的時間就完成了千頭萬緒的土地確權和房屋確權工作。對集體經濟組織成員身份、時間確認，“產量畝”與“實測畝”差異處理，本村居住外地親屬贍養的散居五保戶生前土地收益及死后土地歸屬等等產權制度改革中最為棘手的問題，無一不是通過村民議事會來解決的［8］。再如都江堰市向峨鄉棋盤村首批永久安置房建設點全面竣工后，為確保群眾順利入住，棋盤村村民議事會通過了以“兩次抓鬮方式”(即先抓鬮確定分房序號，再按分房序號抓鬮確定房號)進行住房分配的方案，僅用5天時間，就順利完成了住房分配任務，使244戶受災農戶及時、順利地搬入了新家，減少了不必要的麻煩和糾紛。村民議事會成為鄉村治理中利益聯結和溝通的中介人，也成為農村多元主體利益矛盾協調和處置的調停人。

三、對鄉村治理有效溝通的對策建議

有效溝通是鄉村善治的重要內容和主要指標。鄉村善治要求鄉村治理結構具備完善的信息網絡體系，不斷擴大公民的有序政治參與，在多元主體進行平等真誠的交流和對話，通過制度化的安排達成意見一致和行為共識，建立和維系的一種有序協調的動態均衡態勢，從而提高鄉村公共事務決策科學性，增強村民政治認同感，促進鄉村治理運作效能化。

保障主體權益，明確村民議事會的法律地位，為鄉村治理的有效溝通提供良好的制度保障。長期以來，基層政府作為公共權力的唯一行為主體，履行著為農村提供公共物品和服務、處理各種公共事務的職責，而村民委員會往往作為政府管理的輔助手段而存在。隨著市場經濟體制的深入發展，禮治社會逐步向法治社會、公民社會過渡，無限政府逐步向有限政府過渡，利益的個體化和利益的多元化無法維持原有的壓力型體制［9］。這就促使原來的鄉村治理結構發生新的蛻變，政府、市場與農民之間需要尋找一種新的關系結構。成都村民議事會的建立，是一個開創性的嘗試。不過，在現有制度框架之下，出現了村民代表會議和村民議事會兩個機構并存的局面，兩者在權力結構上如果難以區分，職責功能上就會交叉重疊，而且增加運作成本，造成資源浪費。成都市村民議事會作為村民會議的常設機構，村民代表會議也失去了存在的必要性。一些鄉鎮還單獨設立村民監事會，試圖在村民會議基礎上形成村民議事會決策、村民委員會執行、村民監事會監督三權制衡的結構。從實際運行看，村民議事會已經具有對村委會執行情況進行監督的權力，也就沒有必要再單獨另設民主監事會。因此，需要進一步理順村村民會議(村民代表會議)、村委議事會和村民委員會的關系，明確劃分三者的職能權限，讓村民議事會始終成為廣大農民進行利益表達和訴求的組織化渠道，成為基層政府在公共事務中的合作伙伴和建設性批評者。

疏通溝通渠道，進一步發揮好村民各種組織的作用，為鄉村治理有效溝通構建健全的網絡體系。鄉村善治是各治理主體在各自權力、職責基礎上必要而合理的聯結和互動。應當看到，由于過去無意或有意忽視了村民委員會的自治性質，加上行政壓力體制方面的缺陷，事實上我們并未能在鄉村治理中建構起一個科學的政治信息溝通網絡，整個政治信息溝通體系基本上還只是單向性溝通為主和垂直性溝通為主。現有的鄉村治理中溝通渠道存在三個方面的不足和問題:一是溝通渠道有限，信息傳輸不暢;二是一些溝通渠道淤塞，沒有發揮應有的作用;三是溝通渠道單一，主要就是自上而下的溝通渠道。這就要求我們要健全各種村民組織，發揮好包括村民的自治組織、集體經濟組織、農村中介組織、農村社會化服務組織、農村專業合作經濟組織等農民組織的多元化溝通渠道，進一步疏通和拓展民意表達的渠道，確保農民在農村改革發展中的話語權。對于基層政府而言，把農民組織起來，將農民政治參與有效納入政府決策和政治體系中去，可以有效舒緩政府與農民之間存在的各種張力;對農民而言，有了組織依托，達到了對基層政府權利的有效監督，促進了基層政府、市場和農民的聯系和協調。

完善溝通機制，進一步形成政府“掌舵”和農民“劃槳”的合力，為鄉村治理有效溝通提供持續的內生動力。市場經濟的發展，使政府已經不能包辦代替農村所有公共事務。村民議事會作為一種新型鄉村治理結構的出現，為以農民利益主體為核心的農村市場經濟成長及其效率水平提高，提供了持續的內生動力。這實際也要求政府在鄉村治理中角色的轉變，由過去“劃槳”，轉變為“掌舵”。政府和農民如何形成合力，達至鄉村善治，需要一個合理而有效地結合方式。沒有良好的溝通機制，就無法取得行動上的協調，自然也就無法實現善治的目標。必須通過深化基層民主政治建設，在實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督同時，通過健全民主制度、豐富民主形式，建立健全社會利益表達機制，引導農民群眾規范有序地參與社會事務的決策和管理，讓農民的呼聲能夠暢通地反映到政府決策層面，確保廣大農民意志、利益、愿望和要求及時得到表達和實現。同時，建立暢通、規范的溝通渠道和協商平臺，以理性、合法、民主的形式匯聚各種利益，尤其對牽涉農民權益的公共資源分配進行有意義、有序的“對話”或者“談判”參與和懇談，合理解決各種利益訴求和矛盾糾紛，從而為農村改革和發展提供持續的發展動力。通過村民議事會等多種訓練，培育成熟的政治參與主體，提高農民的“劃槳”能力，是促進農民自我管理提高溝通實效的一種可行性選擇。

［1］周運清、王培剛.全球鄉村治理視野下的中國鄉村治理的個案分析［J］.社會，2005(6)

［2］李萍、胡雯.統籌城鄉發展中的政府與市場關系:成都例證［J］.改革，2010(1)

［3］顏婧.首份新型村級治理機制建設報告 村民對議事會滿意度95%［N］.四川日報，2011－02－10

［4］彭大鵬.讓基層民主有力地運轉起來——對成都新村發展議事會的考察［J］.華中農業大學學報(社科)，2011(5)

［5］俞可平，中國農村的民間組織與治理的變遷——以福建省漳浦縣長橋鎮東升村為例［J］.香港:中國社會科學季刊，2000(夏季號)

［6］張富良;耕地被蠶食現象不容忽視［N］，學習時報，2004－10－4

［7］洪繼東.議事會“議”出村民致富路［N］.成都日報，2010－04－28

［8］彭大鵬.讓基層民主有力地運轉起來——對成都新村發展議事會的考察［J］.華中農業大學學報(社科)，2011，(5)

［9］徐家良.民主合作制:政府與公民間的雙贏博弈［J］，浙江社會科學，2003(1)