反思與重構社會中介組織監管模式

朱虹

(徐州醫學院社會科學部，江蘇 徐州 221004)

隨著我國社會結構從總體性社會向集中與多樣化共存社會的不斷邁進，社會中介組織獲得了飛速發展，它獨立于政府和市場之外，在促進經濟發展、文化繁榮，更新社會管理理念、緩解社會矛盾等方面發揮著重要的作用。然而在社會中介組織轟轟烈烈發展的背后，也存在著體制不順、法規滯后、管理混亂、信用欠佳等許多令人擔憂的問題。這些問題如不及時解決，社會中介組織就很難順利完成“十二五”規劃所賦予的歷史使命。本文擬從理論與實踐結合的角度，對現行社會中介組織監管的方式、存在問題及改進對策做一初步探討。

一、社會中介組織監管的理論基礎

(一)三元社會結構理論

改革開放后，隨著國家行政權力從經濟領域的部分撤退、社會生活的逐漸非政治化和商品經濟的迅速發育，國家與市場的二元性分化開始進行。然而伴隨社會經濟、政治、文化的發展變化，“國家—市場”二元架構下出現了“市場失靈”和“政府失靈”現象，為了彌補市場和國家在協調和調控過程中的不足，人們對社會結構提出了新的需求，“國家—市場—公民社會”三元社會結構理論應運而生。三元社會結構包括三層內涵:一是人們將部分權力讓渡給政府，政府為了保障人們的公平、自由、秩序、效率也將一些人們讓渡的權力下放給社會。政府從一些管理領域撤走后，留下的真空便由公民社會組織來彌補。二是公民社會因其既是社會成員締結契約的結果，又是人們與政府締結契約的結果，所以在其社會與契約雙重關系中，根據社會地位(身份)不同，分別施加不同影響，即保持人們交易過程中的“校正公平”。［1］三是傳統的國家和政府權威受到挑戰，即政府并不是國家唯一的權力中心，政府、市場和公民社會共同掌握公共權力，三者不再是傳統的替代關系，而是合作、協商、伙伴關系。三元社會結構理論使公共產品供給主體的多元化重新獲致了合法性。社會中介組織監管作為公共產品或準公共產品，它的供給主體可以是政府，也可以是公民社會主體和市場主體，它們在三元互動格局中進行有機的協調和配合，并形成了以政府監管為主導、以市場監管為基礎、以社會監管為主體的多元監管模式。

(二)委托—代理理論

委托—代理理論由詹森(Jensen)和麥克林(Meckling)在1976年提出，他們將其定義為一個或多個人(即委托人)聘用另一個人(即代理人)代表他們來履行某項活動。信息不對稱是委托代理理論的一個核心問題。所謂信息不對稱是指交易關系當事人都只掌握一些自己最為清楚的信息，而對另一些當事人的信息不完全了解。代理人由于管理具體事務，在交易中擁有信息優勢，憑借這個信息優勢代理人有可能欺騙委托人，侵害委托人利益。因此，委托—代理理論要解決的一個首要問題就是如何監督和制約代理人，盡量降低因代理人行為異化而給委托人帶來的損失。也正是在這一關鍵點上，委托—代理理論與社會中介組織運行中的道德監督問題有相通之處。首先從信息結構看，社會中介組織由于具體管理事務，顯然比委托人掌握更多的信息，更容易在信息傳遞、處理、反饋過程中違背委托人意圖，侵害委托人利益，即發生所謂的道德風險問題。其次從利益結構看，社會中介組織執業過程涉及行為主體的目標利益是不一致的，各方均是利益最大化的追求者。委托人希望以最小支出獲得中介組織執業的最佳結果，中介組織也力圖以最小成本使自己的執業風險最小化和自身利益最大化，而社會公眾則要求中介組織的執業結果最大限度地客觀、公正。社會公眾是中介組織執業結果的最終需求者，但無需對中介組織執業結果付費。所以只要委托人能夠滿足中介組織的利益，中介組織就有動機為了實現委托人的利益而不惜損害社會公眾的利益。可見，運用委托代理關系理論能從本質上揭示社會中介組織與政府、經濟主體、社會公眾之間的關系，這對于促進社會中介組織的規范運行具有重要意義。

(三)自律與他律關系理論

自律與他律是最早由康德提出的一對哲學倫理學范疇。在康德看來，道德在本質上是一種服從理性的自律。而理性“作為實踐能力，亦即作為一種能夠給予意志以影響的能力，所以它的真正使命，并不是去產生完成其他意圖的工具，而是去產生在其自身就是善良的意志”［2］。所以康德的自律又是以強調人的理性服從作為善良意志(絕對命令或道德原則)的他律為前提的。也就是說只有轉化為內在意志自律的道德法則，才能夠成為人們的道德行為圭臬。馬克思批判地吸收了康德的自律概念，他從歷史唯物主義觀點出發認為，個人“不是處在某種虛幻的離群索居和固定不變狀態中的人，而是處在現實的、可以通過經驗觀察到的、在一定條件下進行的發展過程中的人”［3］，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和”［4］。因此，道德自律主體并不是先天的、超社會的，它取決于全部社會關系的總和，而且“思想、觀念、意識的生產最初是直接與人們的物質活動，與人們的物質交往，與現實生活的語言交織在一起的。”［5］即是說，作為意識形態的道德不是由人的“主觀意志”決定的，而是由人們的社會生活決定的，是社會存在的反映。馬克思還認為人不僅是“社會存在物”，而且也是“有意識的類存在物”，具有主觀能動性。人不是被動地服從社會道德的約束，而是主動把握道德規范的要求，自主地選擇道德活動。也就是說，道德是在一定的社會關系基礎上通過人的自由自覺的活動表現出來的。故而，道德不單是自律的，也是他律的。作為道德的一種特殊形態，社會中介組織效能的發揮不僅依靠從業主體的執業行為，而且還仰仗社會行為的規范秩序。從業主體內在的品性修養只有和外在的道德性制度安排相融合，才能真正實現其社會價值。正如哈耶克所言:“整體社會秩序不僅是由個人行動者間的互動達致的，而且更是由行動者與表現為一般性抽象結構的社會行為規則之間的互動而形成的。”［6］所以，社會中介組織監管乃是執業主體內在品性和社會生活存在方式的統一，它在本質上既是自律的又是他律的。

二、現行社會中介組織監管方式的分析與反思

(一)雙重管理體制的分析

當前我國對社會中介組織實行的是雙重管理體制，即登記管理機關和業務主管單位共同對社會中介組織實施管理。根據國務院1998年頒布實施的《社會團體登記管理條例》規定:登記機關主要負責社會中介組織的成立、變更和注銷登記，以及對已登記的社會中介組織實行年度檢查、財務審計等。業務主管單位主要負擔社會中介組織的領導責任，建立和落實管理制度等。不可否認，雙重管理體制在我國具有一定的合理性。它明確了政府的主導行為、規范了中介組織活動與發展的方向，對促進經濟的有效增長，保障社會的有序治理，發揮著非常大的作用。但從提高社會中介組織監管水平的角度來看，我們認為現行管理體制至少存在兩個方面的內在缺陷。

一是監管分散、監管效率不高。首先登記管理機關和業務主管單位責任不清，造成監管組織缺位。登記管理機關受到手段缺乏、經費少、隊伍不齊等因素的制約，往往偏重登記注冊性的管理，對各類中介組織的日常運行缺乏有效監管。而業務主管單位因為有自己的主業，它們沒有精力或不愿意對掛靠的社會中介組織進行有效的監督和管理，甚至有的業務主管單位向中介組織收取管理費，但并不履行法律規定的監督責任。其次多元管理主體使我國社會中介組織的監管往往處于無效狀態。我國社會中介組織數目龐大、種類繁多，目前采取多元的登記管理主體，即企業法人的登記機關在工商管理部門，事業法人的登記機關在機構與編制管理部門，社團法人的登記機關則在民政部門。這種多元化的登記管理機關之間缺乏溝通，口徑不一，各自為政，缺乏管理的宏觀性和協調性。而業務主管部門則分布在各行各業，彼此間有割不斷的經濟利益關系，所以這種監管也經常處于非正常狀態。比如會計師事務所和審計師事務所都從事同一性質的業務，但按現行的管理體制，會計師事務所歸財政部管理，審計師事務所屬審計部門領導，這樣一輛車兩套人馬，不僅不符合國際慣例，而且容易導致部門之間的矛盾和不正當競爭。

二是無法解決政府利益與社會公益的沖突。雙重管理體制對于分清部門管理職責，理順管理體制方面具有積極意義。但雙重管理加強了政府在登記管理方面對社會中介組織的監督、管理和限制，并通過分散責任回避了登記管理部門與社會中介組織之間的直接沖突，使得社會中介組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構所需要和能夠控制的對象。因此，經政府選擇而合法成立的社會中介組織，必須首先滿足政府部門的需要，由此新成立的社會中介組織必然把實現政府利益放在第一位。

(二)管理中存在的主要問題

在現行對社會中介組織的管理實踐中，除了上述提到的雙重管理體制的缺陷外，還暴露出管理上存在的一些問題。

第一，在政策層面上，我國至今尚無一部完整的社會中介組織管理法律文本。現行《社會團體登記管理條例》，法律層次較低，條文規定也很粗略。對社會中介組織的職責、宗旨、經營形式、設立條件和審核程序等界定都不夠清晰，這使得社會中介組織的出生有些先天不足。此外，許多規范中介市場的法律法規過于原則和籠統，缺乏可操作性。作為監督管理社會中介組織的調解工具，顯然缺乏應有的力度。

第二，在監管目標上，缺乏對社會中介組織關鍵環節的認識和把握。現行的雙重管理體制，看似分工明確，各司其職，實質上許多環節是重復審查，缺乏分工。這些重復審查的環節，就是責任劃分的盲點。一般而言，目前呈現出的問題是，在準入與退出兩個環節以登記管理部門為主，業務主管單位協助，其余包括日常運作等部分都是以業務主管單位為主。這樣，擔負主要執法任務的登記管理部門，平添了不斷與業務主管部門協商的執法成本。也就是說，兩個管理主體都無法很好地指認出它必須擔負責任的監管目標。

第三，在監管過程中，監管力量的薄弱、監管手段的缺乏已使監管者陷入困境。首先行政監管投入不足與責任意識不夠，導致出現“虛監、弱監、漏監”現象。作為社會中介組織的登記管理機關，雖然被賦予了最終懲治違規行為的執法職能，但實際情況是，地方管理機關根本沒有足夠的力量和手段承擔起這個職能。就隊伍而言，許多省轄市民政部門的社會中介組織管理部門只有區區幾人，在承擔了大量登記、年檢等日常事務后根本無暇顧及社會中介組織的運作狀況，即使有人投訴也僅僅是在維護社會穩定的基本要求下，控制事態的發展而已。其次內部監管乏力，監管主體素質偏低。我國社會中介組織內部監管基礎工作比較薄弱，普遍存在缺少必要的監管服務機構、崗位責任制不明晰、人員少、流動性大、素質良莠不齊等問題。最后社會監督體系薄弱，公眾監督和媒體監督未發揮其應有的效用。新聞視角更多地放在了政府和社會上，對社會中介組織這個第三部門沒有投入應有的注意。雖然改革開放以來，我國民主氛圍得到極大的加強，但公眾監督的渠道和力度仍有待進一步改進。

三、改進社會中介組織監管方式的政策建議

通過上述對我國社會中介組織監管方式的梳理與分析，我們提出如下改善社會中介組織監管的政策建議。

(一)社會中介組織監管的制度構想

1.社會中介組織的監管體系

社會中介組織的若干監管主體所起的作用不盡相同，根據它們發揮作用的強弱，表現出一定的層級結構。層級結構中最里層的是社會中介組織的自我管理機制，也可稱為自律的形式。自我監督和自律是一切監督的基礎，一個機構的自律機制的完善是機構成熟的標志。第二個層級是服務對象，也就是社會中介組織為之服務的、首先面對的受眾群體。但服務對象的監督往往是軟性的、缺乏力度的。下一個層級是行業協會。在市場經濟條件下，政府不再直接干預中介組織的行為，將那些不該管、管不好、管不了的大量行業評審、行業服務、行業培訓等職能交由行業協會來完成。因此，完善社會中介組織監管體系必須發揮行業協會的力量。再下一層是專業監察機構的監督。海外和國內都有諸如會計師和審計師事務所對中介組織的財務狀況及機構運行進行審計，這種專業化的監察機構在社會監督方面起著和政府監督相類似的作用。再下一個層級是認證機構。它們對社會中介組織進行公信力的認證和評估，是獨立的、非營利的第三方評價機構。最高等級監督來自政府。政府可以實施直至讓社會中介組織退出市場的懲罰措施。從里到外，監督級別越高則監督力度越大。在上述監督層級結構中，我國目前情況下，有兩個層級是薄弱環節，即行業協會和認證機構。

2.社會中介組織準入時的監管制度

社會中介組織準入時的監管，主要包括如下環節:(1)章程審核。要著重強調必須有可描述、準確表達、可操作的發展目標;合理、科學民主化的內部管理結構;透明、公開的財務管理機制;合法合規的籌資方式等等。(2)服務承諾審核。社會中介組織必須對它將要提供的服務內容、服務規范、收費項目、收費標準等作出承諾，這也將是對其實施監管的一項重要標準。(3)資格審核。就是要確認出資人、發起人、經營者是否符合政策規定和執業條件的要求，這實質上是內部治理結構的預審查。

3.社會中介組織運行時的監管制度

對社會中介組織運行時的監管主要體現在四個環節:一是信息公開。信息公開是提升社會中介組織公信力的一項重要措施。中介組織、業務主管單位、登記管理機關都有義務依法向社會公布相關信息，接受社會監督。二是質量抽檢。政府部門和行業自律組織應定期不定期地對下屬中介組織的執業質量進行抽檢、年審，嚴格質量控制。為彌補其監督不足，可借鑒西方國家的做法，建立獨立第三方監察制度，發展第三方評估的監督作用。三是內部治理監控。盡管在準入時已經就內部治理結構進行了審核，但運行時是否按照既定的機制運作，是否存在內部違規行為等，都是需要監控的內容。此舉在于維護內部治理結構的穩定性。四是投訴受理。一旦遇到服務對象、捐贈人甚至是普通民眾的投訴，監管部門都必須認真對待，因為遭到投訴的問題，極有可能是急需監管的重點環節。

4.社會中介組織退出時的監管制度

社會中介組織退出是社會中介組織監管過程的重要環節，包括社會中介組織退出的原因和條件，啟動退出程序的主體，退出后的法律責任和剩余財產處置等。注銷登記的社會中介組織退出應在業務主管單位、登記管理機關及其他有關機關的指導下，參照《公司法》和《企業破產法》的規定完成清算程序。撤銷登記的社會中介組織應加大懲罰力度，提高退出市場的門檻，讓中介組織切實感受到自己所從事的是一種高風險、高收入的行業，不公正執業，將會付出沉重代價。

(二)社會中介組織監管的行政措施

1.政務公開，宣傳政策

要真正打造整個社會的監管系統，關鍵是調動起全民對社會中介組織監管的主體意識。而目前，有關各類社會組織特別是社會中介組織的政策法規在廣大公眾中的知曉度太低，包括許多國家機關的工作人員也不知社會中介組織為何物，更奢談對它的關心和監督。因此，目前對社會中介組織實行監管的一項基礎性工作就是，大力宣傳黨和政府有關社會組織包括社會中介組織的政策法規，推進社會中介組織管理工作的公開化進程，使有關政策真正被廣大公眾所了解、掌握和運用。

2.建立健全社會中介組織信息公開制度

實行信息披露，將社會中介組織運作過程中的一些重要信息向社會公開，一方面可以增強社會知曉度，提升社會中介組織形象。另一方面可以強化社會中介組織的自律性，便于社會監督。從我國的實際情況看，中介組織信息不能有效向社會公開，已經成為制約社會中介組織監管的一個瓶頸。其原因是缺少信息交流的平臺，更沒有建立起信息交流的機制。因此，建立健全社會中介組織信息公開制度，首先要建立信息交流的平臺和正常的交流渠道，同時還應建立信息交流的機制和制度。各級業務主管單位、登記管理機關要統一思想、提高認識，自覺地把信息公開作為一項義務抓好抓實，主動接受社會公眾的查詢和監督。

3.推進社會中介組織的信用評估

我們借鑒政府對于企業信用評估的相關做法，在社會中介組織中建立起包括評估內容、評估標準、評估程序等在內的信用評估體系。并借用獨立的、非營利的第三方評估機構或其他社會力量進行評估運作，將評估結果通過政府網站或影響較大的報刊向全社會發布，使社會中介組織的發展真正能夠按照政府的意圖，實際上是圍繞社會管理的公共目標健康、有序地發展。

4.加強基層黨組織建設

中國共產黨對轉型期社會整合的領導，以及對社會生活的全面滲透，是我們實行社會管理的重要資源。我們可以參照新經濟組織黨建、社團黨建等經驗，在各類中介組織中設立基層黨組織，發揮黨組織政治引導、督促和黨員的表率作用，增強社會中介組織自律管理的能力。加強基層黨組織建設目的不是要限制中介組織的發展，而是要在保證正確發展方向的前提下，幫助社會中介組織完善自身建設、不斷發展壯大。

5.發揮社會的監督約束作用

公民社會的成長，促進了社會中介組織的發展。建立公民社會，積累社會資本，培育社會責任意識和擴大公眾參與等，對社會中介組織的發展具有深遠意義。因此，加強中介組織監管，不能單純靠行政管理方式或市場制約手段，應從多元治理的理念出發，通過社會監督約束作用，敦促中介組織步入良性發展軌道。信息時代，尤其要充分發揮新聞媒體和社會輿論的監督、警示作用，及時對社會中介組織經營過程中的欺詐消費者行為進行曝光，同時加強誠信與維權宣傳，營造有力的輿論監督氛圍。

［1］李長鍵、張峰.社會性監管模式:中國食品安全監管模式研究［J］.福建質量信息，2008(7).

［2］康德.道德形而上學原理［M］.上海:上海人民出版社，2002.

［3］［4］［5］馬克思恩格斯選集，第1卷［M］.北京:人民出版社1995.

［6］轉引自鄧正來.法律與立法二元觀［M］.上海:三聯書店，2000.