芻議開放透明信息化條件下的執法能力建設*

□丁 亮

（中共衢州市委政法委員會，浙江衢州 324000）

芻議開放透明信息化條件下的執法能力建設*

□丁 亮

（中共衢州市委政法委員會，浙江衢州 324000）

公正廉潔執法是黨和人民對政法機關的基本要求，也是政法機關履行好自身職責的基礎。要落實執法為民理念，筑牢公正廉潔執法的思想根基；要提高執法隊伍執行力，夯實公正廉潔執法的素質基礎；要改進執法程序機制，完善公正廉潔執法的制度保障；要情理并重以理說法，增強公正廉潔執法的說服力；要增強與公眾良性互動，塑造公正廉潔執法的公信度。

信息化社會；執法能力；政法機關

在2009年召開的全國政法工作會議上，中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志深刻指出：在開放、透明、信息化的條件下，政法機關的執法活動越來越成為社會各界和新聞媒體關注的焦點，必須著力解決制約公正廉潔執法的突出問題，使執法能力、執法水平、執法公信力有一個質的提高。中央政法委同時作出推進政法“三項重點工作”的重大決策，將推進公正廉潔執法作為加強新時期政法維穩工作的重要保障進行部署。各地政法機關認真貫徹中央精神，著力推進公正廉潔執法，取得了一定成效，但也在實踐中暴露、發現了不少與當前形勢和外部環境不適應不符合之處。如何加強“開放、透明、信息化”條件下的執法能力建設是當前政法機關必須主動適應、積極應對的重大課題。

一、開放透明信息化的時代特征給執法工作帶來的挑戰和考驗

當前，我國正處于經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的經濟社會轉型期，社會變革廣泛、深刻而復雜，一個最大的特征是社會越來越趨向開放和透明，進入了一個信息化時代。這一時代特征給政法機關的執法工作帶來了前所未有的挑戰和考驗。要有效應對挑戰，首先要對開放透明信息化的時代特征有一準確把握，并找準執法工作中存在的問題和薄弱環節，有針對性地加以改進和解決。

（一）開放透明信息化的時代含義。筆者認為，所謂“開放、透明、信息化”的時代特征，可從以下三個方面來理解。

1.社會結構趨向開放多元。當前的社會轉型既有生產力和生產關系的變化，也有社會組織形式、管理結構的變化，還有人們的行為方式以及思想觀念的變化。具體說，包括從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌；社會出現階層化（根據學者分析，改革開放以來，中國社會已分化為國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員、辦事人員、個體工商戶、商業服務業員工、產業工人、農業勞動者和無業失業半失業人員等十個社會階層）；依附于高度集中計劃體制的“單位制”控制體制解體，國家通過企業單位、事業單位、生產隊等組織單元對公民實施管控和服務的機制基本消亡，出現了大量游離于社會管控范圍之外的群體和個人；互聯網、高速鐵路、衛星通訊、小型化、數字化等新興技術使得人類的流動與交往更加便捷，促使人們的行為方式發生變化，時空轉換越來越快，傳統的一元化價值觀念日趨多元，給社會管理帶來新的挑戰和難題。

2.公共管理行為愈加透明化。進入21世紀以來，面對信息時代的挑戰和全球一體化的不斷推進，我國的執政、執法等公共事務管理環境發生了巨大變化，各級政府的職能和行為正在發生深刻而迅速的變化：從權力本位向責任本位的價值觀念正在確立；從全能政府向服務政府的職能定位正在轉變；從“暗箱操作”到公開透明的管理方式正在改進；從行政命令到依法應對的法治環境正在形成；從經驗決策到科學民主的決策機制正在建立。一個“透明政府”正在加速建設中。同時，隨著經濟的發展和人民富裕程度的不斷提高，經濟體制和政治體制改革的穩步推進，群眾參與國家政治生活和社會公共事務的積極性越來越高，公民意識、權利意識、法治意識全面覺醒，對建設透明政府提出了新的迫切要求，對執政者、執法者的公共管理行為提出了新的更高的要求。

3.信息化時代迅速到來。當前，互聯網引領下的信息化已經成為社會生產力發展和人類文明進步新的強大動力。信息變成重要的社會資源和無形財富，對信息和信息技術的掌控能力成為政黨能力、國家實力的重要組成部分。網絡也改變了人們之間的交往方式和人際關系，使得人們的視野和思維變得空前開闊，“虛擬社會”日漸成為現代社會的新形態。與此同時，網絡的直接參與性、即時互動性極大地改變了人們參與社會事務的途徑和方式，對政治活動的形式、內容、社會動員方式和社會影響力也產生了極大影響，民主法治的呼聲通過各種信息載體傳播并且交互，形成一種巨大力量，推動政府必須以更開放的姿態和更透明的方法從事公共管理和公共服務。尤其是在互聯網日漸成為主要傳播媒介的條件下，負面信息更具有傳播效率，執法不公不廉現象也更容易借助互聯網被無限放大。

由此不難看出，開放透明信息化的時代特征從根本上改變了政法工作的外部環境，政法機關的執法行為，不僅要應對結構多元、行為多元、思想多元帶來的難題和挑戰，還要接受“鎂光燈”、“顯微鏡”的聚焦和剖析，任何不規范的執法行為都將直接影響到政法機關的執法公信力。

（二）新形勢下執法工作存在的問題。面對開放透明信息化的新形勢，政法機關的執法行為、執法水平、執法作風還存在諸多不適應不符合之處，在執法外部環境的營造上也存在不少問題。

1.執法素質不高。主要是發現違法犯罪能力、線索收集能力、信息研判能力、突破深挖能力、證據審查能力、庭審控辯能力、分析案件能力、調查說理能力、化解矛盾能力等不足，業務素質不強，不能完全適應法治建設的要求和群眾的訴求期待，導致辦錯案和瑕疵案件。

2.執法標準不一。在執法過程中，存在要求不高、標準不一、執行不嚴的問題，制度規范的實際約束力不夠，隨意執法的現象比較突出。少數執法人員違反法律規定濫用裁量權，量刑畸輕畸重，罰款隨意性大。有的應當履行通知手續而不通知，應當告知相對人權利而不告知，應當舉行聽證而不舉行，甚至超期限辦案、非法取證，影響了執法的公正性和公信力。在近年來評查處理的涉法涉訴信訪案件中，不少案件不同程度地存在程序違法問題。

3.執法動機不純。法律賦予政法機關許多職權，但有的政法民警在執行法律的時候，往往背離了法律的初衷，將法律變成謀取私利和小集團利益的工具，辦人情案、關系案，少數甚至濫用職權、貪贓枉法，走上知法犯法、自毀前程的不歸路。

4.執法形象不佳。少數政法民警在執法辦案過程中不注意自身形象，沒有在言行舉止上做到中立無私，讓當事人產生“拉偏手”的錯覺。有的政法民警缺乏應有的素養，在業余時間行為不檢點，熱衷于吃喝玩樂，經常出入高消費娛樂場所，使社會公眾對司法公正產生懷疑，嚴重影響了政法機關的執法公信力。

5.政治敏感性不強。當前，敵對勢力利用互聯網對我進行破壞滲透的一個重要手段，就是通過炒作司法個案以及執法活動中存在的問題，借機煽動鬧事。但不少政法民警缺乏這方面的政治敏感性，有的甚至根本沒有意識到自己的執法辦案和言行舉止可能會被別有用心者利用炒作，結果因失誤或不注意而授人以柄，帶來被動。

6.不注重社會效果。有的民警在執法活動中，就案辦案、機械辦案，不考慮現實情況的具體復雜性，割裂法理與情理的關系，從表面上看符合法律規定，但卻沒有取得良好的社會效果，不為群眾所接受，有的甚至傷害了群眾感情。

7.缺乏輿情引導能力。信息化時代，網絡輿情對社會穩定的影響與日俱增，一些輿情應對不當，極有可能誘發民眾的不良情緒和不良行為。但是，由于一直來缺乏這方面的鍛煉，不少政法機關在面對網絡輿情公共事件時，往往存在缺乏敏感性、反映速度慢、手段單一化等問題，或三緘其口、聽之任之，或被動應付、表達失誤，造成輿論失控，影響穩定。

8.缺乏公共關系意識。當前，不少干群矛盾、警民矛盾并不是由于實質性的利益沖突造成的，更多的是因為誤解和缺少溝通，但鮮有政法機關能夠意識到警民關系也需要“公關”。不少政法機關自認為居“廟堂之高”，不屑于與社會公眾互動交流，主動疏遠了與群眾的距離，自然也就錯過了許多傳播信息、增進了解、贏取信任的機會。

總之，在開放透明信息化的條件下，政法機關執法工作中存在的問題，既有制度、機制方面的原因，也有政法民警的執法能力、執法作風等個人方面原因，還有長期來在執法環境建設方面存在的薄弱環節和不足之處。面對開放透明信息化的時代特征和發展趨勢，政法機關唯有順時應勢，迎難而上，從體制、制度、機制等各方面全面系統地加強執法能力建設，才能抓住機遇，推進政法機關公正廉潔執法，推動政法工作不斷適應新形勢，取得新突破。

二、開放透明信息化條件下執法能力建設的方法和路徑

公正廉潔執法是政法機關的本分，是黨和人民對政法機關的基本要求，也是政法機關履行好首要政治任務的基礎。在開放透明信息化的條件下，政法機關的執法工作不能滿足于以往的按部就班、被動應付，必須主動適應新的形勢和外部環境，從執法理念、執法方式、執法機制、執法能力等方方面面尋求積極的應對措施。

（一）落實執法為民理念，筑牢公正廉潔執法的思想根基。執法為民是社會主義法治理念的本質要求，也是提升執法機關執法能力的思想基礎和核心所在。執法機關和執法民警只有牢固樹立和深入實踐執法為民思想，堅持以“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”為信條，增強執法工作與公眾之間良好的雙向互動，真正做到在思想觀念上為民，在工作措施上便民，在實際效果上利民，才能在執法實踐中取信于民。只有充分發揮執法職能，才能使社會公眾從執法機關的執法活動中，感受到自身權益得到切實維護。同時還要正確處理履行職能與服務大局的關系，堅持做到既嚴格公正執法，又自覺服從大局，及時回應社會公眾對執法工作的期待和要求，使執法機關辦理的每一起案件、處理的每一起糾紛都經得起法律的衡量和社會公眾的評價。要著眼提升執法公信力，進一步改進執法方式與作風，不斷完善和落實各項利民、便民、親民措施，以公正、文明的形象和看得見、摸得著、感受得到的服務，拉近執法機關與人民群眾的心理距離，使執法人員更具有親和力。

（二）提高執法隊伍執行力，夯實公正廉潔執法的素質基礎。社會公眾對執法機關的評價，很大程度上來源于對每個執法人員的具體執法行為的認知及評價。但是現階段執法隊伍的整體素質和個體素質與人民群眾的期盼有一定差距，社會認可度還不夠高。因此，執法機關的執法能力建設應當從提高隊伍素質入手，大力加強隊伍專業化建設。建立以法律思維培育、升華實踐經驗為主要內容的執法人員培訓體系，通過經常性的分類培訓，不斷提高執法人員對事實的判斷能力、對法律政策的把握能力以及對矛盾糾紛的調處能力，逐步實現由知識型向能力型轉化，由普及型向專業型轉化，由經驗型向素質型的轉變。另一方面，要緊緊圍繞塑造良好社會形象，切實加強執法職業道德建設。執法人員要贏得社會公眾的充分信任，不僅要具有公正執法的辦事能力，還應具備可靠的人格品質和良好的職業操守。個別執法人員不清廉，會使整個的隊伍職業操守遭到玷污、執法公正受到質疑。因此，執法機關的職業道德建設和黨風廉政建設須從對執法人員日常行為及生活小節入手，積極探索對其生活圈、社交圈的制度化、規范化監督，確保執法隊伍廉潔、公道、誠信的良好職業形象。

（三）改進執法程序機制，完善公正廉潔執法的制度保障。制度是執法公信力建設的核心層面，政法機關的執法公信力要靠科學合理的制度及有效運行機制來塑造和體現。當前在推進執法改革與執法規范化建設的過程中應當從既有利于執法目的實現，又有利于增進社會公眾互動與信任的角度，對執法過程中容易影響執法公信力的某些環節加以改善。要針對容易發生執法偏差的重點環節，探索建立案例指導制度，規范自由裁量權的行使，整合、細化業務工作流程，制定統一、明確、具體、操作性強的執法工作規范，確保整條“流水線”上出來的產品符合質量要求。對群眾意見比較多的重大復雜疑難案件，探索建立公開聽證、公開審查制度，進一步增強執法透明度和公信力。要注重加強信息化在執法辦案中的應用，建立執法信息網上錄入、執法流程網上管理、執法活動網上監督機制，實現對執法辦案過程的動態管理和實時監督。要建立執法業績檔案制度，把執法檔案作為政法民警績效考評、調整崗位、升職晉級和追究執法過錯責任的重要依據，增強執法民警的責任心。要結合不同執法部門的工作特點，建立一套崗位明確、權責分明的執法規范，合理配置權利，完善內部監督機制。在干部培養、選拔、任用上，要始終堅持政治可靠、品行端正、工作爭先、作風過硬的用人向導。

（四）情理并重以理說法，增強公正廉潔執法的說服力。法律文書作為執法機關執法活動的“終端產品”，其本身就是執法能力和執法公信力的重要載體和體現。如果法律文書不能清楚敘述基本案情，不能說明案件事實與法律法規、處理結論之間的因果關系，不能以理服人，即便處理結果是正確的，也很難得到當事人及社會公眾的認同。因此，執法的每一環節應當加強說理成分，通過“融情、辨法、析理”，增強執法人員調解、裁決的合法性與合理性，拉近政法機關、執法人員與當事人之間的距離，避免、減少當事人對執法公正的無端猜疑和不必要的申訴上訪，降低執法成本，節省執法資源。

（五）增強與公眾良性互動，塑造公正廉潔執法的公信度。加強與社會公眾的溝通互動、增加執法工作的透明度，是緩解矛盾，消除誤解，增進理解，提升執法公信力的重要途徑。因此，執法機關在“練好內功”的同時，應及時了解并滿足社會需求，大力推行以“公開、公正、公信”為內涵的“陽光執法”，不斷增強執法工作與社會公眾的良性互動。一是樹立公開理念，全面落實和深化政務、法務公開，不斷拓展公開的范圍、內容和形式，將公開與執法管理制度、執法質量考評體系、內外監督制約機制等有機結合起來，建立健全執法監督員、人民陪審員、行風評議員等制度，廣泛開展“開放日”等活動，加強門戶網站和網絡辦事大廳建設，有條件的地方可以建立專門的公開大廳，保障社會公眾的知情權、參與權和監督權，立信于民。二是樹立現代傳播理念，在自覺接受新聞媒體監督的同時，注意研究運用好新興媒體，加強新形勢下的政法宣傳工作，增強傳播能力，擴大政法宣傳工作的覆蓋面、親和度和感染力，對社會產生正面、積極的影響；同時高度重視政法輿情應對工作，健全政法宣傳工作聯席會議制度，完善輿情監測分析和應急處置機制，把握好輿論引導的方向，避免形成社會熱點。三是樹立公共關系理念，運用現代公共關系學知識，通過有效的載體形式和先進的公關措施，加強政法機關與基層群眾、所在社區和社會的接觸溝通，開展警民互動、形象宣傳、輿情反饋、危機公關等公共關系建設，在政法機關與公眾之間構建起良性互動的新型合作關系，為政法工作順利開展營造融洽和諧的社會環境。

D693.63

A

1674-3040（2012）01-0036-04

2011-04-20

丁亮，中共浙江省衢州市委政法委員會副主任。

*該論文獲2010年度浙江省政法系統優秀調研成果優秀獎。

（責任編輯：尤煒祥）