貫徹落實中央精神 積極穩(wěn)妥推進改革大力促進公益事業(yè)發(fā)展

張崇和

貫徹落實中央精神 積極穩(wěn)妥推進改革大力促進公益事業(yè)發(fā)展

張崇和

2011年3月，黨中央、國務院正式印發(fā)《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號，以下簡稱《指導意見》）。這是我國進入全面建設小康社會關鍵時期，黨中央、國務院作出的一項重大決策。《指導意見》明確了分類推進事業(yè)單位改革的指導思想、基本原則、目標任務，提出了一系列促進公益事業(yè)發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略、新舉措，體現了中央促進基本公共服務均等化的新理念、新要求。當前和今后一個時期，要深入學習貫徹《指導意見》，認真落實中央要求，積極穩(wěn)妥推進改革，大力促進公益事業(yè)發(fā)展，不斷滿足人民群眾和經濟社會發(fā)展對公益服務的需求。

一、全面把握中央精神，積極穩(wěn)妥推進改革

《指導意見》第一次對事業(yè)單位改革進行了頂層設計和系統(tǒng)謀劃，關系全局，立意深遠，內涵豐富。在改革中，必須系統(tǒng)學習、深刻領會、全面把握。

充分認識重要意義。分類推進事業(yè)單位改革，是繼農村改革、國企改革和政府機構改革之后，黨中央、國務院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應了時代發(fā)展的需要，順應了人民群眾的良好期盼。要充分認識到，這項改革是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是加快轉變發(fā)展方式、促進經濟更好更快發(fā)展的迫切需要，是轉變政府職能、建設服務型政府的重要舉措，是提高公益服務水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。

始終堅持根本目的。《指導意見》提出，改革的指導思想是高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發(fā)展對公益服務的需求。改革的根本目的是促進公益事業(yè)發(fā)展，而不是簡單地減人、減機構、甩包袱，更不是把事業(yè)單位搞小變弱。這一改革目的體現了我們黨全心全意為人民服務的宗旨和以人為本的執(zhí)政理念，必須始終堅持，牢牢把握。

緊緊圍繞改革目標?！吨笇б庖姟访鞔_改革的總體目標是到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。這個總體目標充分體現了與2020年實現全面建設小康社會目標相銜接，體現了中央關于切實加強公共服務、逐步實現基本公共服務均等化的一貫要求，體現了人民群眾對提高公益服務水平的新期待。今后五年，要在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產經營活動事業(yè)單位的改革基本完成，從事公益服務事業(yè)單位改革取得明顯進展，社會力量興辦公益事業(yè)的制度環(huán)境進一步優(yōu)化。落實這個階段性目標，重點是針對目前公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位運行方面存在的突出矛盾和問題，對體制機制的關鍵環(huán)節(jié)進行改革，力求一段時間內見到成效，為實現總體目標奠定基礎。改革中，要堅持總體目標與階段性目標相結合，積極穩(wěn)妥推進。

準確把握主要任務。改革中，要重點把握好六方面任務。一是科學劃分事業(yè)單位類別，在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。二是推進承擔行政職能事業(yè)單位改革，促進政事分開。三是推進從事生產經營活動事業(yè)單位改革，促進事企分開。四是推進從事公益服務事業(yè)單位改革。這是改革的重中之重，也是貫穿改革始終的根本任務。五是構建公益服務新格局，著力改變政府大包大攬的局面。六是完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，真正發(fā)揮財政促進公益事業(yè)發(fā)展的作用。這些工作有些是近期要完成的，有些屬于長期任務，需要統(tǒng)籌考慮、合理安排、扎實推進。

二、科學劃分類別，奠定改革基礎

科學劃分類別，既是分類推進事業(yè)單位改革的一項重要內容，也是改革的重要基礎。我國事業(yè)單位規(guī)模龐大、情況復雜。隨著時間的推移，一些事業(yè)單位功能定位不清，政事不分、事企不分。只有進行科學分類，才能根據不同事業(yè)單位特點有針對性地實施相應政策。《指導意見》提出今后五年，要在清理規(guī)范基礎上完成事業(yè)單位分類，為推進其他各項改革奠定基礎。科學劃分類別，要重點把握好以下要求。

把握分類的主要任務。《指導意見》明確，要按照社會功能將現有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益服務三大類別。同時，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的單位細分為公益一類和公益二類，公益一類主要承擔基本公益服務，公益二類主要承擔一般性公益服務。

掌握分類的原則標準。事業(yè)單位分類的原則是政事分開、事企分開，分類的依據是社會功能，細分從事公益服務事業(yè)單位主要看其職責任務、服務對象和資源配置等方面情況。實際分類中要堅持原則，嚴把標準，做好銜接。一要按標準嚴格劃分類別。要將社會功能作為唯一標準，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。二要合理劃分復合型事業(yè)單位類別。對兼有不同類別屬性的復合型事業(yè)單位，可按主要職責任務和發(fā)展方向確定類別，對其他職能進行調整。三要做好與行業(yè)體制改革的銜接。已經改革和正在改革的教育、科技、文化、衛(wèi)生、新聞出版等行業(yè)的事業(yè)單位，也應按照《指導意見》精神，結合行業(yè)體制改革實際，科學確定類別，做好銜接。

嚴格分類的基本依據。按照《指導意見》精神，“三大類”的劃分有相應的認定依據。對承擔行政職能事業(yè)單位的認定，必須同時具備三個條件：一是承擔的是行政職能，即行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能；二是有明確依據，國家有關法律法規(guī)和中央有關政策作了規(guī)定；三是有明確授權，國家法律法規(guī)和中央有關政策在規(guī)定行政職能的同時，明確了由哪一類機構承擔。對于從事生產經營活動事業(yè)單位，除特殊情況外，具備三個條件之一的即可認定：一是主要從事生產經營活動，以營利為目的；二是提供的產品和服務不屬于政府必須提供的公益服務范圍；三是提供的產品或服務可通過市場獲得。從事公益服務事業(yè)單位的認定依據，主要是承擔面向社會提供公益服務和為機關行使職能提供支持保障的職責。

三、創(chuàng)新體制機制，促進事業(yè)發(fā)展

體制機制是管全面、管長遠的根本所在。事業(yè)單位體制機制創(chuàng)新，是分類推進事業(yè)單位改革的核心任務，也是促進公益事業(yè)發(fā)展的根本動力。目前，一些事業(yè)單位偏離公益目標、生機活力不足、服務質量效率不高，其根本原因在于體制不順、機制不活、相關制度不完善。只有創(chuàng)新體制機制，才能從根本上解決深層次問題。《指導意見》特別強調，要以創(chuàng)新體制機制為核心，以促進發(fā)展為目的，強化公益屬性，激發(fā)生機活力，促進公益事業(yè)發(fā)展，切實為人民群眾提供更加優(yōu)質高效的公益服務。改革中，要著重從以下幾個方面加強體制機制創(chuàng)新，強化公共服務。

創(chuàng)新管理體制。重點是實行政事分開，理順政府與事業(yè)單位的關系。一是轉變政府職能。行政主管部門要創(chuàng)新管理方式，強化制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標準規(guī)范和監(jiān)督指導等職責，減少微觀管理和直接管理。二是探索管辦分離。面向社會提供公益服務事業(yè)單位，要積極探索管辦分離的有效實現形式，解決行業(yè)主管部門直接舉辦和管理的事業(yè)單位過多，既當“運動員”又當“裁判員”等問題，進一步落實事業(yè)單位法人自主權。三是逐步取消行政級別。目前，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位大多具有一定的專業(yè)技術特點，同時具有一定的行政級別，行政化色彩較濃，制約了事業(yè)單位發(fā)展的活力。對這些事業(yè)單位，需要淡化和逐步取消行政級別。四是創(chuàng)新機構編制管理。根據不同類型事業(yè)單位的特點，實行差別化管理，按照基本公共服務和公益服務的要求，科學制定機構編制標準，合理控制總量，著力優(yōu)化結構，建立動態(tài)調整機制，強化監(jiān)督管理。

創(chuàng)新法人治理結構。面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，要探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效率，確保公益目標實現。要建好理事會。理事會是決策和監(jiān)督機構，負責本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務預決算、重大業(yè)務、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關規(guī)定履行人事管理方面的職責，并監(jiān)督本單位的運行。理事會要有廣泛的代表性，一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。要建好管理層。管理層是執(zhí)行機構，向理事會負責，按照理事會決議自主履行日常業(yè)務管理、財務資產管理、工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。管理層要精干高效，一般由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成。要制訂好章程。章程是法人治理結構的制度載體，是理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據。建立法人治理結構是事業(yè)單位管理的一項重大制度創(chuàng)新，需要先行試點、逐步推進。

創(chuàng)新人事和收入分配制度。創(chuàng)新人事制度的核心是轉換用人機制、搞活用人制度，實現由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變；重點是健全聘用制度和崗位管理制度，建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的事業(yè)單位人事管理制度；基本方式是分類管理，實行公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理。創(chuàng)新收入分配制度，要堅持以完善工資分配激勵約束機制為重點，結合規(guī)范事業(yè)單位津貼補貼實施績效工資，健全符合事業(yè)單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的收入分配制度。

創(chuàng)新社會保險制度。要逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休人員，妥善保證其養(yǎng)老待遇水平平穩(wěn)過渡、合理銜接，保持國家規(guī)定的待遇水平不降低。按照《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》規(guī)范補充養(yǎng)老保險。

創(chuàng)新財政投入機制。事業(yè)單位改革、公益事業(yè)發(fā)展，都離不開財政的強有力支持。一要加大財政對公益事業(yè)發(fā)展的支持力度，促進基本公共服務逐步實現均等化，著力構建財政支持公益事業(yè)發(fā)展的長效機制，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的投入機制。二要改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業(yè)單位實行不同的財政支持辦法。三要推進預算管理、政府采購和國有資產管理改革，確保財政資金和國有資產使用規(guī)范、安全、有效。

創(chuàng)新監(jiān)督機制。在落實事業(yè)單位法人自主權的同時，還要確保事業(yè)單位不偏離公益目標，必須加強監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督機制。要建立健全事業(yè)單位績效考評、信息披露、社會公示和聽證等各項制度，加強審計和輿論監(jiān)督。按照《指導意見》要求，監(jiān)督主體要多元化，由政府部門、中介組織、事業(yè)單位服務對象及其他社會公眾、媒體等多個主體，構成多元的監(jiān)督體系；監(jiān)督內容要更全面，一定意義上，與國家利益、人民群眾切身利益相關的事項都屬于監(jiān)督范疇；監(jiān)督方式要多樣化，在進一步完善政府部門行政性“硬”監(jiān)督的基礎上，重點發(fā)展來自非權力部門的、非行政性的各種“軟”監(jiān)督。

同時，要按照《指導意見》要求，全面加強事業(yè)單位黨的建設，充分發(fā)揮事業(yè)單位黨組織在促進事業(yè)發(fā)展、完成本單位中心任務中的領導核心或政治核心作用，保證黨的基本路線方針政策在事業(yè)單位的貫徹執(zhí)行。

四、堅持總體要求，精心組織實施

分類推進事業(yè)單位改革事關全局，任務艱巨，推進過程中會遇到一些難點問題。解決這些問題，需要準確把握中央政策要求，結合實際積極探索。

要堅持“四分”方針。分類推進事業(yè)單位改革必須堅持一切從實際出發(fā)，充分考慮不同地區(qū)經濟社會發(fā)展水平差異和不同行業(yè)事業(yè)單位特點，始終堅持“分類指導、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”的工作方針。一是分類指導。要對不同社會功能的事業(yè)單位進行分類改革、分類管理。二是分業(yè)推進。分類推進事業(yè)單位改革不替代行業(yè)體制改革，而是要解決其共性問題、基礎問題和銜接問題。行業(yè)體制改革要按照既有的改革部署和領導協(xié)調機制繼續(xù)推進。三是分級組織。中央主要負責指導全國分類推進事業(yè)單位改革工作，地方按照中央總體部署結合實際組織實施。省級黨委政府對本地區(qū)改革負總責。四是分步實施。各地區(qū)各部門要在中央規(guī)定的改革步驟下，緊密結合自身實際，切實做出分步、先后和漸進的安排，確保穩(wěn)妥推進。

要堅持“兩個不突破”。按照《指導意見》，承擔行政職能事業(yè)單位改革，要按照政事分開的原則，逐步將這類事業(yè)單位的行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。要堅持政府機構限額和編制總額“兩個不突破”。實現這一規(guī)定,一是嚴控范圍。通過嚴格標準、嚴格審核、逐級備案，把這類單位控制在最小范圍。二是注重整合。部分承擔行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機構；完全承擔行政職能的，調整為相關行政機關的內設機構；完全承擔行政職能且確需單獨設置的，按照精簡效能原則，盡量綜合設置。三是逐步消化。通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決。同時，根據公務員法等有關規(guī)定做好人員過渡工作。

要探索管辦分離實現形式。對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，要把不宜繼續(xù)由政府行使的職責分離出去，包括對事業(yè)單位人財物事等的具體管理；將必須由政府履行的職能保留下來并進一步加強和完善，包括制定政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、標準規(guī)范、監(jiān)督指導和出資舉辦事業(yè)單位。同時，要解決好分離出去的職能由誰承擔、怎樣承擔的問題。

要構建公益服務新格局。按照《指導意見》提出的要求，要大力發(fā)展公益事業(yè)，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。大力發(fā)展公益事業(yè)，既要發(fā)揮政府主導作用，也要鼓勵社會力量廣泛參與，引入民間資本和市場機制，這樣才能實現政府包攬向多元發(fā)展的轉變，形成相互競爭、共同發(fā)展的局面。一要發(fā)揮政府主導作用，強化政府“?；尽钡呢熑巍０凑罩鸩綄崿F基本公共服務均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展關系基本需求的公益服務，加快發(fā)展農村、欠發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)公益事業(yè)，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間公益服務水平差距，切實保障廣大農民和城市低收入群體就醫(yī)、上學等公益服務需求。二要鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，推進公平準入，對社會力量興辦公益事業(yè)的，在設立條件、資質認定、執(zhí)業(yè)資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，同事業(yè)單位公平對待。三要發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造良好環(huán)境，鼓勵社會資本投資，推動教育、科技、文化、衛(wèi)生等領域相關產業(yè)加快發(fā)展。

要堅持改革目標遠近結合。分類推進事業(yè)單位改革是一個長期的系統(tǒng)工程，不能急于求成、一蹴而就，必須循序漸進、穩(wěn)步實施?！吨笇б庖姟芳让鞔_了到2020年的總體目標，也提出了到2015年的階段性目標。具體到每項改革任務，也不要求一步到位，而是分步驟實施。在遵循總體目標和階段性目標前提下，要結合地區(qū)、行業(yè)、部門實際，先易后難、分步實施、穩(wěn)步推進。

（作者系中央編辦副主任）