云安改革巡禮（三）
——廣東省云安縣組建民事民治理事會的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

云安改革巡禮（三）
——廣東省云安縣組建民事民治理事會的實踐與探索

中共云安縣委 云安縣人民政府

2011年以來，廣東省云安縣圍繞從中央到地方各級加強社會建設和創新社會管理的決策部署，按照云浮市建設廣東省農村改革發展試驗區的總體要求，立足山區實際，在以“主體功能擴展”理念構建政府主導的“服務為先、向下給力”社會服務體系基礎上，以“民事民辦、民事民治”為原則，在組、村、鎮三級分別組建村民理事會、社區理事會和鄉民理事會，探索群眾主體的“組為基礎、三級聯動”的社會管理方式，構建“政府以自上而下的服務形式強化社會管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會管理”的互動式社會管理網絡，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動。

一、改革背景

黨的十七屆三中全會以來，云安縣作為全省農村綜合改革示范縣，在創新社會管理方式上進行了諸多有益的探索和嘗試，并取得了初步成效。然而，從改革實踐來看，農村改革發展仍然存在著“管理真空”、“自治瓶頸”、“主體缺位”等問題，比如，政府對于農村管治存在“管不到、管不好、管不了”的問題，村“兩委”在村民自治中發生“事難議、議難決、決難行”的現象，群眾在新農村建設中出現“干什么、怎么干、誰來干”的困惑。鑒此，在農村基層探索培育民事民辦、民事民治的社會組織，在加強和創新社會管理中起到“補位、聚力、抓手”作用，提高社會建設、社會服務和社會管理水平，就顯得尤其重要和迫切。

1. 組建民事民治理事會，是解決基層組織能力和責任“倒掛”問題的固本需要。農村基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨賴以生存和發展的基礎，也是黨執政的基礎。隨著經濟社會發展和改革開放深化，農村外出務工人員越來越多，特別是青壯年、經濟能人大量外出務工，農村基層組織出現“年齡老化、思想僵化、能力弱化”的趨勢，導致村“兩委”干部能力欠缺、素質不高。同時，村“兩委”在農村管治中可利用的人力資源和財力資源也嚴重不足，特別是山區縣的村“兩委”，僅靠5-6名村“兩委”成員來推動村民自治，僅靠每年3萬元左右的村級集體收入來支撐農村發展，顯然力不從心。基層組織能力與責任“倒掛”現象，已難以適應日趨復雜的農村管理形勢和日益繁重的新農村建設任務。要在新形勢下固本強基，夯實執政基礎，就必須以組織給力的辦法激發“內生活力”，以社會給力的辦法激發“外生動力”。在組織給力方面，我縣以體制機制改革為突破，在優功能、優保障、優資源、優手段等方面進行了有益的探索實踐，有效激發了村“兩委”的內生活力。但是，如何有效激發基層組織的“外生動力”，就必須通過培育民事民治的社會組織，讓外出鄉賢致富反饋家鄉有平臺，退休干部發揮余熱有渠道，復退軍人、外來人員參與社會管理有依托。只有這樣，才能有效整合社會精英特別是有能力、有威望、有公德的社會賢能的人力、智力、財力資源，以社會協同的辦法創新社會管理，強化基層組織建設。在這一背景下，創新組建三級理事會成為固本之需。

2. 組建民事民治理事會，是解決新農村建設主體與主導“脫節”問題的改革需要。近年來，隨著農村改革發展特別是社會主義新農村建設的深入推進，我縣在增加農民收入、均等公共服務、倡導農村新風、強化環境整治、提升農民素質等方面取得初步成效。然而，政府大包大攬施政方式的延伸，導致農村群眾主動參與社會主義新農村建設的積極性沒有充分調動起來，群眾主體作用沒有充分體現出來，新農村建設存在政府主導與群眾主體“脫節”現象，這也成為我縣深化農村綜合改革的最大瓶頸。因此，培育適應社會主義新農村建設的社會組織，把“共謀、共建、共管、共享”理念貫穿于新農村建設始終已成為必然趨勢。而探索組建民事民治理事會，就是為了進一步暢通民意表達和群眾參與渠道，發揮群眾主體作用。這既有利于凝聚社會的人力、財力、智力資源，更有利于解決新農村建設主體缺位問題，成為凝聚強大社會合力、共建共享幸福云安的創新實踐。

3. 組建民事民治理事會，是解決歷史傳統與時代要求“兼容”問題的執政需要。“皇權止于縣郡”，“以文化人、以德治國”，既是中國歷朝歷代的儒家治國方略，又是中華民族齊家、治國、平天下的優秀文化傳統。特別是對于基層鄉村自治，縣郡之下一直沒設行政機關，主要靠鄉紳、里甲自治，這種“熟人社會、德文教化”的鄉村管治模式，使大多數社會矛盾在民間得到化解，在基層社會管理中一直發揮著重要作用。然而，歷史傳統與時代要求在新的歷史時期卻沒有“兼容”，一些在農村管治中一直“管用”的優秀傳統文化沒有得到傳承和發展，甚至被舍棄。如何汲取歷史凝結的文化成果，與時俱進地承接優秀傳統文化，升華為加強和創新社會管理的強大動力，成為擺在我們面前的一項攻堅課題。黨的十七大提出要實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動；2011年中央又提出構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的總體要求，并出臺了《關于加強和創新社會管理的決定》；黨的十七屆六中全會還明確要弘揚中華民族的優秀文化傳統，把中華民族傳統文化涉透到農村社會管理，充分利用現有的文化資源推進社會管理。2011年，中共中央政治局委員、省委書記汪洋同志先后兩次到云安調研，要求云安深化農村綜合改革，特別要在發揮群眾主體作用方面為全省創造更多新鮮經驗。在這一新形勢下，以“民事民辦、民事民治”原則組建民事民治理事會，探索政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動的有效途徑，營造多元共治的社會管理格局，既符合中央決策和省委要求，也是繼承和借鑒優秀文化傳統，在新形勢下加強社會管理的創新之舉。這樣，才能更加有效地傳承和發揮“以文化人、以德治國”的優秀文化傳統，更有效地積聚社會合力強化村“兩委”建設，提高村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力，進一步促進農村社會大局和諧穩定。

二、主要做法

按照中央關于構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”社會管理格局的總體要求，明晰三級理事會的定位是社會管理創新中的“社會協同”，積聚社會力量協同黨委、政府強化社會管理，是補臺不是拆臺、是補充不是替代，是補位不是主體，并通過堅持“四定”原則，明確組織性質、人員組成、工作職責和履職導向，凝聚固本強基、共建共享的社會合力，營造多元共治的社會管理格局。

1. 以“社會協同、有效補位”原則“定性”，創新固本強基的工作載體。把培育社會組織作為深化農村綜合改革的延伸，在鎮級設立“兩代表一委員”工作站和行政村一級組建農村社區服務合作社的基礎上，分別在組、村、鎮三級組建村民理事會、社區理事會、鄉民理事會，發揮“功能補位”作用，共同構建固本強基的工作載體。重點以“社會協同、有效補位”原則“定性”，明晰理事會是社團組織而非政府機構，避免行政化。其中，把村民理事會作為農村最基層的自治組織，協助村民小組強化民事民治；把社區理事會作為農村社區服務合作社內設的“服務性、公益性、互助性”社會組織，推進農村社區建設；鄉民理事會則作為社團組織，推動鄉鎮社會建設。同時，明晰理事會與“同鄉會”、“慈善會”、“宗親會”的本質區別，并重點處理好政府和理事會的關系，由政府“唱主角”，起主導作用，理事會“做配角”，起補位作用；重點處理好理事和群眾的關系，以理事的威望、能力和公德引導群眾、組織群眾和服務群眾，但不以理事想法代替群眾想法，不以理事利益代替群眾利益。

2. 以“橫向到邊、以德為先”原則“定人”，凝聚鄉村管理的社會合力。當前，由于農村管理受人員、經費等限制，政府和村“兩委”在社會管理過程中的能力極為有限，導致在農村管理中出現了“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”。鑒此，我縣堅持以“一法兩辦法”為依據，以固本強基為重點，在黨委、政府的指導和領導下依法組建三級理事會，并以“橫向到邊、以德為先”的原則“定人”，通過對三級理事會“定人”的廣泛性、先進性和代表性，有效發揮理事會的“三大作用”：一是“定人”的廣泛性在固本強基中發揮“補位”作用，把村落自治、精英治理和政府激勵有機統一起來，拓寬鄉村管理的人力資源、智力資源、財力資源；二是“定人”的先進性在村民自治中發揮“聚力”作用，使鄉村管理有了自己的“智囊團”、“財力庫”和“義工隊”；三是“定人”的代表性在共建共享中發揮“抓手”作用，形成了橫向到邊的群眾參與網絡。其中，村民理事會理事由本村有威望、有能力、有公德、愛黨、愛國、愛家的老黨員、老教師、老模范、老村干，以及村中長老和村民代表、復退軍人、經濟能人、外出鄉賢等德高望重人員組成。社區理事會、鄉民理事會的理事以推薦形式產生，由本級以上“兩代表一委員”中的本轄區非公職人員、復退軍人、杰出鄉賢、退休村干、外來人員等德高望重人員組成。總而言之，“定人”的廣泛性、先進性和代表性，把可以釋放的社會資源集聚起來，以理事的社會威望和號召能力，為固本強基填補和充實了基層力量。

3. 以“民事民辦、民事民治”原則“定責”，營造共建共享的社會氛圍。把三級理事會作為暢通民意表達和群眾參與的重要渠道，作為發揮群眾主體作用的重要平臺，并以“民事民辦、民事民治”原則“定責”，明晰核心任務是創新社會管理、促進社會和諧，功能定位是發揮補位作用，總體職責是“議事、協調、監督、服務”，做到議事不議政、商議不決議，避免職責重疊。其中，村民理事會主要履行關乎群眾切身利益的職責，包括調解鄰里糾紛、興辦農村公益、糾正群眾陋習、提出工作建議、履行自治職能。社區理事會主要履行“引導群眾、了解民意、商議村事、調處民事、服務村民”五項職責。而鄉民理事會則主要履行“表達民意、參與議事、監督政務、調處矛盾、興辦公益”五項職責。同時，建立理事履職機制、民主評議機制和獎補激勵機制，保障三級理事會有效履職。

4. 以“組織引導、獎補激勵”原則“定向”，明晰民事民治的履職導向。為適應我國政治、經濟、社會發生重大變化后對社會治理結構進行調整的需要，注重把我們的制度優勢與優秀傳統文化優勢有機結合起來，并以“組織引導、獎補激勵”的原則定向，確保理事會民事民辦、民事民治的履職導向與各級黨委保持一致，避免履職偏向。其中，通過理事會章程明確三級理事會的履職導向，確保在找準定位和履行職責中不偏向；通過開展“十百千萬”評選活動（“十大明星村”、“十大杰出鄉賢”、“百條自強村”、“百名優秀理事”、“千戶模范戶”、“萬名好鄉鄰”），以及建立村民理事長“年度評議、以獎代補”、競爭性項目獎補、一事一議財政獎補等激勵政策，激發三級理事會的內生動力；通過向村民理事會、社區理事會派駐農村社區服務合作社專職干事作指導員，向鄉民理事會派駐鎮委專職副書記作指導員，內設黨支部，由鎮委專職副書記掛任支部書記，以指導定向使黨和政府的導向橫向到邊。

三、工作成效

組建三級理事會的探索實踐，創新了社會管理方式，強化了基層組織建設，形成了“黨群和諧、社會和諧、發展和諧”的良好局面。

1. 在轉變施政方式中暢通了民意表達渠道，促進了黨群和諧。通過組建“三級聯動”的理事會制度，使政府的要求與群眾的意愿在同一個平臺上進行交流互通，為人民群眾反映民意、參政議政提供了制度化、常態化的渠道，政府與民眾的民意溝通更加順暢、信息傳達更為全面、互動交流更為有效。在黨群干群的雙向互動過程中，三級理事會發揮了重要的紐帶作用，促進了黨群干群關系的融洽。正如一些村干部和村民所說：“現在是黨的政策下得去，民意上得去，我們也不用兩頭堵了！”“政府想做什么農民知道，農民想要什么政府知道，村民理事會就像一個通氣孔，大家心里都有底了！”三級理事會成立至今，共收到群眾意見351條，成功解決群眾問題216個，正在處理的有140個。

2. 在創新社會管理中增強了基層施政能力，促進了社會和諧。以村民自治擴展模式組建三級理事會，構建群眾自下而上的“組為基礎，三級聯動”的社會管理網絡，有效破解了政府行政管理與基層群眾自治的“對接”難題，實現政府行政管理與基層村民自治的有效銜接與良性互動，形成了上下聯動、互為補充、和諧相處的基層治理格局，三級理事會理事在政府與群眾之間有效發揮著“緩沖器”、“橡皮圈”的作用，積極協助黨委、政府依法解決群眾合理訴求，有效化解了一大批矛盾糾紛，促進了社會和諧穩定。2011年上半年，全縣犯罪率僅為萬分之3.89，大大低于全國平均水平，矛盾糾紛下降35%。同時，三級理事會的組建還填補了政府在農村管理中“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”，為強化基層組織建設填補和充實了基層力量。目前，全縣組建鄉民理事會8個、社區理事會74個、村民理事會860個，納入到三級理事會的社會各階層人數達1.2246萬人，是原有參與鄉村管治人數的6.1倍。三級理事會實現全覆蓋后，全縣參與社會管理的人數估計可達2.3萬人，是原來參與鄉村管治人數的11.5倍。

3. 在推進社會主義新農村建設中凝聚了社會合力，促進了發展和諧。通過組建三級理事會，有效地把政府、社會、群眾的力量粘合起來，有效解決了社會主義新農村建設中“有事不議、無事亂議、有議難決”的自治難題，讓一事一議有載體、民事民治有方向、興辦公益有保障、理事履職有動力、民主管理有秩序，形成了“理事組織實施、政府獎補引導、群眾積極參與”的共建共享強大合力，營造了“共謀、共建、共管、共享”的社會氛圍，有效推進了農村人居環境建設。2011年以來，我縣以三級理事會為載體，廣泛宣傳和組織發動群眾共同參與到競爭性獎補項目和村級公益事業一事一議財政獎補項目建設，共落實競爭性獎補項目292項，群眾自籌資金2146.18萬元，占項目投資總額的37.9%，已完工68項，所有項目完工后受惠人口可達25.7萬人；落實一事一議項目144項，群眾自籌資金3171.61萬元，占項目投資總額的57.6%，已完工95項，所有項目完工后受惠人口可達9.1萬人。

四、幾點啟示

通過組建三級理事會的實踐，我們在創新社會管理方面得到三點啟示：

一是把組建三級理事會與實施“一把手工程”相結合，讓民事民治導向與黨委、政府導向相一致。按照“黨委倡導、政府導向”原則，堅持把組建三級理事會作為“一把手工程”實施，黨政一把手親自抓，通過落實“定性、定人、定責、定向”，讓三級理事會成為政府與群眾之間既緊密連接又不硬性碰撞的“橡皮圈”，使黨委政府在群眾工作中找準了著力點，進一步密切了黨群干群關系。同時，黨委、政府還要通過“給抓手、給機制、給平臺、給獎勵”的形式，激發三級理事會理事履職熱情，從而進一步加強黨委、政府對三級理事會的領導和協調，確保“民事民辦、民事民治”的履職導向與黨委、政府的決策導向保持一致。

二是把組建三級理事會與深化農村綜合改革相結合，讓民事民治組織與體制機制改革相兼容。體制機制創新是提高社會管理水平的根本保障，云安在推進農村綜合改革中，以體制機制改革為突破口，有效解決了鎮村“干什么、怎么干、為誰干”的問題。但是在新農村建設過程中，“政府大包大攬、群眾被動參與”的現象依然存在，群眾應該“干什么、怎么干、為誰干”的問題還未有效解決，導致新農村建設出現“主體缺位”現象。鑒此，應把三級理事會的組建作為深化農村綜合改革的延伸，進一步深化基層體制改革，通過村民理事會協助村民小組強化民事民治，社區理事會協助村委會推動農村社區建設，鄉民理事會協助鄉鎮政府推動社區建設，發揮三級理事“兼容補位”作用，確保民事民治組織與體制機制改革相兼容。

三是把組建三級理事會與創新社會管理方式相結合，讓民事民治理念與共建共享理念相融合。從目前農村管理的現狀來看，創新社會管理方式、改革現行農村社會管理格局勢在必行。加強和創新社會管理，必須堅決貫徹黨的群眾路線，重視人民群眾的主體地位，培育群眾共建共享的公眾參與意識。三級理事會的組建是創新基層社會管理方式的又一改革實踐，是發揮群眾主體作用、提高社會管理科學化水平的重大突破。通過三級理事會這一載體，充分調動群眾參與社會管理、社會建設的積極性和主動性，結合美好環境與和諧社會共同締造行動的實施，凝聚“共謀、共建、共管、共享”的社會合力，促進了“以獎代補”項目、名鎮名制建設以及“十大民生工程”等工作的有效實施，確保“民事民辦、民事民治”理念與共建共享理念相融合，形成政府和群眾的良性互動和有效銜接。