率先試點 探索新路 穩步推進事業單位改革

肖志恒

率先試點 探索新路 穩步推進事業單位改革

肖志恒

分類推進事業單位改革是黨中央、國務院立足經濟社會發展大局作出的一項重大戰略決策，對于提升公共服務水平和促進公益事業發展，加快構建和諧社會具有深刻而長遠的重大意義。2006年廣東作為事業單位分類改革試點省以來，在黨中央、國務院的正確領導和中央編辦的指導下，我省深入貫徹落實科學發展觀，切實把事業單位分類改革作為重點領域、關鍵環節和改革攻堅的重中之重，按照“試點先行、以點帶面、先易后難、穩中求進”的思路，認真開展試點，率先探索新路，取得了明顯成效。特別是2011年《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發[2011]5號，以下簡稱《指導意見》）下發后，我省進一步明確改革思路、深化改革工作、加快改革進程，為促進社會事業健康發展、加快轉變經濟發展方式提供了有力的體制機制保障。

一、分類推進事業單位改革的主要做法和成效

廣東省委、省政府高度重視分類推進事業單位改革工作。2007年，我省制定出臺了《廣東省事業單位分類改革試點指導意見》，并在原人事廳、水利廳、原環保局等省直部門和佛山市等單位啟動試點工作。2009年我省率先成立了省事業單位分類改革領導小組，2010年正式印發《廣東省事業單位分類改革的意見》，事業單位分類改革全面推進。改革前，我省共有事業單位6萬多個、事業編制約190萬名、實有人員約166萬人。通過改革，我省共減少事業單位4500多個、編制約7萬名、人員約5萬人。其中省屬事業單位改革完成分類834個、減少機構119個、收回事業編制1萬多名。佛山市已全面完成事業單位分類工作，深圳、清遠、云浮市市直及部分區縣也已率先完成。總的來看，通過改革，充分發揮了事業單位的服務功能，有效調動了各類人才和廣大職工的積極性，進一步優化了公共資源配置，促進了基本公共服務均等化。主要做法如下：

1. 把事業單位改革與轉變政府職能結合起來，促進政事分開。近年來，我們推進政府機構改革取得了一定成效，但政府職能轉變不到位問題仍然存在，事業單位作為政府機構的延伸和支撐，必然面臨著政事不分、事企不分、管辦不分、行政化傾向嚴重等難題，事業單位改革實質上已經成為政府自身改革的一部分。因此，我省在推進事業單位改革時，不是對事業單位簡單分類、“貼標簽”，而是將事業單位改革納入行政體制改革大局中統籌謀劃，與轉變政府職能工作通盤考慮，實現職能清理、資源整合、科學分類“三位一體”、同步推進，有力促進政事分開。一是理清職責邊界，推動職能歸位。對現有機關、事業單位的職能進行梳理、分類和歸位，明確將行政機關的微觀管理、技術性、輔助性事項交給事業單位承擔，將事業單位承擔的游離于行政機關之外的行政職能回歸機關，積極推進政事分開。如將省經濟和信息化委原承擔的科技成果評審等技術服務性職能交給事業單位。將原省人事廳所屬事業單位承擔的人才調配等行政職能回歸機關。二是堅持管辦分離，推動關系脫鉤。采取各種措施，改變一些行業主管部門既管行業又興辦相關行業市場主體造成的管辦不分、“裁判員”和“運動員”不分的局面，使政府機關從偏重于對所屬事業單位的直接管理，歸位至對全行業履行政策導向、規劃布局、行政指導、監督管理和營造發展環境等職能。如文化體制改革中，按集約化方式和資產運營模式組建廣東南方影視傳媒集團、廣東星海演藝集團、廣東粵劇藝術大劇院、省出版集團，使文化行政主管部門從“辦文化”向“管文化”轉變。又如深圳市將124家轉企事業單位與原機關事業單位舉辦的264家企業一起劃轉國資委，實現行業主管部門與其所興辦企業及生產經營類事業單位的徹底分離。三是加大放權力度，推動政府與社會管理“雙轉換”。以轉變政府職能、深化行政審批制度改革為切入點，大力推動向社會組織轉移職能。目前，省直單位已累計向社會組織轉移職能100多項，政府逐漸從公共服務的直接提供者轉變為組織和保障者。

2. 把事業單位改革與培育發展社會組織結合起來，促進社會事業發展。事業單位改革和發展社會組織的最終目標都是為了增進公益服務、發展社會事業。長期以來，公共服務基本上都由政府包辦，存在服務成本高、服務質量和效益不高等問題。政府花的錢不少，結果卻未必能得到群眾認可和社會好評。而且事業單位經費使用效益不高，大部分經費用于養人，真正用于辦事業的錢不多。在改革中，我們注重把事業單位改革與培育發展社會組織統一起來，有效地解決公益服務成本較高、服務質量效益較低等問題。一方面，加快培育和發展社會組織，形成多元化主體舉辦公益事業的格局。2008年我省出臺了《關于發展和規范社會組織的意見》，通過放寬準入門檻、強化政策扶持、加強引導規范，加快培育和發展社會組織，并鼓勵和支持社會組織以多種形式參與公益事業，逐步打破所有制、部門、行業界限，改變政府一元舉辦公益事業的現象，形成事業單位與社會組織的良性互動，促進公益事業加快發展。另一方面，不斷完善公共服務提供方式。注重打破傳統建機構養人員辦事情的方式，樹立“以事定費”、“以費養事”的觀念，根據不同類型事業單位特點，采用政府保障、項目撥付、購買服務等多種方式支持公共事業，保障財政資源的公平合理配置和財政資金使用效益的最大化。如我省正在試點在新農合和部分區域社保經辦業務方面實行政府購買，交給商業銀行運作，減少了公共成本、提高了服務效率。目前我省正在起草《廣東省推進政府向社會組織購買服務工作暫行辦法》和《省級政府向社會組織購買服務目錄》，將引入市場競爭機制，以購買服務的評估結果作為確定政府購買服務供應方和獎勵社會組織的主要依據，加快完善政府購買服務制度。

3. 把事業單位改革與體制機制創新結合起來，激發生機活力。長期以來，事業單位行政化傾向嚴重，存在著用人制度不靈活、人員流動困難、收入分配缺乏彈性等問題，嚴重影響事業單位生機和活力。這次改革，我省始終堅持以體制機制創新為核心，努力突破傳統事業單位的管理方式和運作模式。一是探索建立法人治理結構，破除管理行政化。制定實施《關于推進我省事業單位法人治理結構試點工作的指導意見》，淡化事業單位與政府部門的行政隸屬關系，吸納社會精英、服務相對方組成理事會管理事業單位。目前省中醫院等17家試點單位已起草以理事會為主要架構的法人治理結構章程，省工業技術研究院、省食品藥品職業技術學院等單位已建立理事會。我省還借鑒香港、新加坡等地的先進經驗，在水利、交通運輸等部門探索決策、執行、監督適度分離和相互協調的體制和運行機制。如將省水文局等7個事業單位作為執行機構、省水利水電技術中心等7個專業性強的事業單位作為技術支撐機構，實現決策機構的精干、執行機構的強化以及技術支撐機構的優化。二是深化人事制度改革，破除人員身份終身化。堅持以崗位管理和招考聘用為重點扎實推進人事制度改革。我省已核準崗位數172.88萬個，實行崗位聘用制的事業單位5.16萬個，簽訂聘用合同的工作人員163.48萬人，崗位設置完成率和聘用合同完成率均超過95%，基本實現了由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理轉變。2010年制定實施《廣東省事業單位公開招聘人員辦法》，全面推行公開招聘，兩年來全省共發布公開招聘崗位8萬余個。推行競聘上崗的用人機制，引入能者上、庸者下的競爭機制。三是推進收入分配制度改革，破除分配平均化。探索建立符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。目前全省義務教育學校、公共衛生與基層醫療衛生事業單位已全面實施績效工資，省其他事業單位正在全面推開。欠發達地區基層公職人員津貼補貼水平穩步提高，區域收入差距加快縮小。部分事業單位實施新型績效工資等分配激勵機制，如深圳市建筑科學研究院引入了關鍵績效指標和個人績效承諾體系的績效模式，深受全體員工歡迎。

4. 將事業單位分類改革與分業改革結合起來，提升全面協同效應。事業單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等領域，門類繁多，職能各異。這種差異性要求在改革中必須充分兼顧不同行業事業單位的特點，充分發揮行業改革的積極性，整體協同推進。改革中，我們將分類推進改革與分行業推進改革結合起來，努力在整體部署中解決事業單位改革與發展的共性問題，同時在行業體制改革框架下解決不同行業事業單位改革與發展的個性問題。在文化領域，推動經營性文化事業單位轉企改制，將《廣東民企》等非時政類報刊出版單位轉制為企業，完成廣東歌舞劇院、南方歌舞團等演出院團改革，不斷完善相關扶持政策，有效解決轉制院團人員身份轉換、社會保障銜接等問題。同時將轉企改制與加快資源整合、優化結構緊密結合起來，探索形成集約化資產運營模式，激發發展活力。在科技領域，出臺《關于深化科研體制改革的意見》，整合重組科研事業單位，組建工業、農業、自然科學、現代服務業等四大主體科研機構，實行集約管理，提升競爭力。以省工業技術研究院為代表的一批科研院所，已迸發出強大的創新能力和輻射效應。在教育領域，通過制定機構編制標準，構建從中小學校、特殊教育學校、中等職業學校、高等教育學校一體化的標準體系，合理配置教師編制；調節城鄉、區域教師編制差別，保障基礎教育公平均衡發展，實現教育資源合理配置和動態管理。在衛生領域，出臺鄉鎮衛生院等機構編制標準，將鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務機構、職業病防治、疾病預防控制等機構列為公益一類，將公立醫院定為公益二類，促進公共醫療衛生機構回歸公益性質。

在改革實踐中，我省也遇到了一些問題，如：改革整體推進還不平衡，省直進度較快而市縣相對滯后，分類改革工作進展較快而配套政策相對滯后；在探索政事分開、管辦分離方面辦法還不多；社會力量興辦公益事業的積極性還沒有得到充分發揮等。

二、貫徹《指導意見》，進一步推進改革

黨中央、國務院在推進事業單位改革的關鍵時期和攻堅時期，順應改革規律，把握時機節奏，及時出臺《指導意見》這一綱領性文件，是我國事業單位改革進程中具有里程碑意義的大事，對全國各地堅定改革決心，增強改革信心，明確改革方向具有重要意義和指導作用。廣東將繼續按照《指導意見》精神，堅定不移地把事業單位改革引向深入。

1. 進一步推動政事分開、管辦分離。當前事業單位行政化現象仍未得到根本轉變。一方面，一些行政主管部門和事業單位仍然習慣于現有的事業單位管理體制和運行機制；另一方面，事業單位作為公益服務主體，也承載著機關的前置性審批等事項，提供公共服務的動力和活力不足。應加快政府職能轉變力度，下大決心、花大力氣取消或下放部分事業單位管理事權，理清事業單位與行政機關的職責邊界，不斷推進政事分開、管辦分離；同時加大對市、縣、鄉政府在推動政府職能轉變過程中的指導和支持力度，鞏固行政管理體制和事業單位改革成果。

2. 進一步構建多元化的公益事業發展格局。目前社會事業的舉辦主體仍以國家為主，社會力量參與不足。要改變這種局面，必須將事業單位改革納入社會建設大局中統籌部署，進一步培育和發展社會組織，提高社會自治能力，推動公共服務由國家包辦轉向由公共部門和社會共同供給，最終形成提供主體多元化、服務方式多樣化的公益事業發展新格局。要加快完善相關法律，加強制度設計，大力鼓勵社會力量進入社會事業發展領域，形成多元化的公益事業發展格局。

3. 進一步細化政策措施破解改革難點問題。事業單位分類改革涉及利益關系的深刻調整，觸及體制機制的深層次矛盾，是一項復雜的系統工程，需要人事制度、收入分配制度、社會保障制度、財政投入等配套政策支撐。如養老保險制度改革瓶頸、“轉行政”編制緊張、“轉企”后“事企待遇差”、法人治理與黨的領導的關系、部分事業單位向社會組織轉型等問題，都需要從政策操作層面加強研究、破解難題，盡快形成總的指導思想、有關實施細則和具體意見，進一步明晰改革思路。

下一步，我省將按照黨中央、國務院的統一部署，在中央編辦等部門的關心指導下，緊緊圍繞“主題主線”和加快轉型升級、建設幸福廣東的核心任務，堅定信心，振奮精神，不斷總結改革經驗，細化工作措施，加快推進事業單位改革各項工作，為促進我省經濟社會平穩健康可持續發展注入新的活力，也為全國改革發展探索新的經驗。

（作者系廣東省副省長）