中小企業融資法律制度研究——以美日中小企業融資法律制度為借鑒

中國民生銀行 華東政法大學 陳春

2011年在國家宏觀經濟、財政和貨幣緊縮政策下 ，中小企業破產、倒閉的新聞不時見諸報端，中小企業融資難再次成為大家關注的熱點。雖然我國已出臺各項政策和采取各項措施從融資、技術創新、稅收優惠、社會服務等方面扶持中小企業發展和解決中小企業融資問題，但這些政策和措施具有嚴重滯后性，不能滿足大多數中小企業，尤其是初創期中小企業的融資需求。

1 我國中小企業融資法律制度現狀及存在的不足

1.1 現狀分析

我國中小企業在組織形式上主要表現為個體經濟和私營經濟等非公有制經濟，其法律地位存在逐步被認可的過程。

首先，1999年憲法修正案確認了個體私營經濟在社會主義市場經濟中的法律地位，為以后通過法律形式支持中小企業的發展提供了憲法依據。

其次，根據憲法的規定，我國又制定了《中華人民共和國中小企業促進法》。這是我國首次對中小企業的專門立法，為我國中小企業的發展和政府扶持中小企業提供了法律依據。

再次，國務院及地方政府也相繼制定了一系列促進中小企業發展的政策措施。如2005年開始，中國銀行監督管理委員會先后出臺了《銀行開展小企業貸款業務指導意見的通知》、《關于進一步做好小企業金融服務工作的通知》等規范性文件。

1.2 存在問題

上述法律法規、規范性文件構成了我國中小企業發展法律制度的內容，為我國中小企業的發展提供了法律和制度保障，但存在立法層階過低，法律規定較為籠統等問題。

(1)目前我國沒有關于中小企業行政主管機構的專門立法。現有的中小企業主管機構缺乏獨立性，職能定位不清，職責不明確。

(2)盡管我國已經制定了針對中小企業的融資的規范性文件，但尚未出臺關于中小企業政策性金融機構的法律，也沒有成立專門的中小企業政策性金融機構。有關中小企業商業性金融機構及商業性融資立法層級過低，甚至缺位。商業性銀行向中小企業提供貸款也缺乏有效的補償機制。

(3)在中小企業融資擔保法律制度方面，盡管我國已經出臺物權法，增加浮動抵押擔保方式，但實踐中但缺乏可操作性。對其抵押擔保方式缺乏創新，如知識產權質押等，對中小信用擔保機構的法律制度效力不高，尚不健全。

(4)中小企業發展小的各項規定多為規范性文件，立法層階較低，顯然不利于中小企業的發展。

綜上，我國不管在立法技術，還是在立法內容上都嚴重滯后于中小企業的發展，亟需借鑒發達國家，特別是美日等國對中小企業予以法律扶持的有益經驗。

2 美日中小企業融資法律制度分析

為保護和扶持中小企業的發展，美日通過立法明確中小企業的法律地位，規定扶持中小企業發展和融資的措施，為中小企業的發展和融資提供了法律保證。具體而言，美國建立了以市場為主、政府為輔的中小企業融資法律制度；日本建立了以政府為主、市場為輔的中小企業融資法律制度。

美國早在1953年制定了《小企業資助法》，建立了促進小企業發展的法律制度，主要內容是界定了小企業的標準，明確了中小企業的政策，規定了行政主管機構的組織機構、權力與義務等。這些法律規定為聯邦政府和各州采取各項措施幫助、扶持小企業的發展提供了依據和指導，對于促進美國小企業的繁榮發展發揮著重要的作用。

日本于昭和三十八年七月制定了《中小企業基本法》，建立了中小企業發展法律制度，主要內容是明確了中小企業政策目標、中小企業的標準、國家和地方公共團體應采取的對策、法制和財政政策、糾正事業活動中的不利機會等。

2.1 美日中小企業行政主管機構法律制度

為貫徹和落實中小企業政策和法律規定，美日均建立了中小企業行政主管機構法律制度，設立相應的管理機構，幫助和扶持中小企業的發展。

美國成立了小企業管理局，管理局在總統的全面指導和監督下，與聯邦政府的其他機構或部門無隸屬關系，具有相對的獨立性。主要資金來源財政撥款；主要權利與義務為向小企業提供貸款、將采購合同轉包給小企業、援助小企業的研究與開發等。

日本在總理府內設立中小企業政策審議會，作為其附屬機構。根據《中小企業廳設置法》，日本于1948年設立中小企業廳，其主要職責是制定培植、發展中小企業的基本方針政策；負責和監督中小企業的法律實施；給予中小企業經營管理、資金 、技術等指導和扶持等。

從上述分析來看，美日均建立了中小企業行政主管機構法律制度，設立了專門的管理機構；在行政級別上，具有較高的獨立性；在職責方面，主要負責執行中小企業發展政策；援助中小企業等。

2.2 美日中小企業間接融資法律制度

(1)美國建立了政策性融資法律制度。主要是通過建立政策性金融機構——小企業管理局，為中小企業提供貸款，解決從商業性銀行等機構貸款比較困難的小企業的融資問題。從其成立到1991年的38年間，小企業管理局向中小企業提供的貸款、信用擔保等達62萬多件，總計金額達671億美元。政策性融資有效地解決了不能從銀行等商業性機構貸款的一些小企業的融資問題，扶持了一些創業企業以及殘疾人企業等弱勢企業的發展，救濟了受到災害的企業恢復生產，對穩定就業和經濟發揮了重要的作用。

除政策性融資法律制度外，美國還建立了商業性融資法律制度，建立中小金融機構為中小企業提供金融服務或引導銀行為中小企業提供融資，為中小企業提供了商業信貸資金來源。主要法律包括《小企業資助法 》、《小企業投資法案》、《公平信貸機會法》、《社區再投資法》等，這些規定構成了美國商業性中小企業融資法律制度。

(2)與美國一樣，日本也建立政策性融資法律制度，主要是成立政策性金融機構，專門為那些從銀行等金融機構融資比較困難的中小企業提供融資。主要法律有《中小企業基本法》、《商工組合中央金庫法》、《國民金融公庫法》、《中小企業金融公庫法》等。

上述法律規定構成了日本支持中小企業發展的政策性金融機構法律制度，主要是通過成立政策性專業金融機構解決不同類型的中小企業融資難的問題。1995年政府系列的中小企業金融機構向中小企業的貸款金額貸款合計277169億日元。 政策性專業金融機構是中小企業主要的融資渠道。

除政策性融資法律制度外，日本還構建了商業性融資法律制度，主要通過建立商業性中小企業金融機構，為中小企業提供融資。主要法律有《信用金庫法》。

為了解決中小企業的融資問題，美日均建立了政策性融資法律制度，設立了專門的中小企業政策性金融機構。除此之外，也建立了商業性融資法律制度，一方面建立專業型或互助型的商業性中小企業金融機構為中小企業提供貸款；另一面也充分利用市場資源，通過提供政策性擔保或立法消除金融機構對中小企業的歧視，立法引導大型商業性銀行金融機構為中小企業提供商業貸款。這樣，通過構建政策性和商業性中小企業融資法律制度，為中小企業提供了不同融資渠道，較好的解決了中小企業融資難的問題。

2.3 美日中小企業融資擔保法律制度

中小企業“融資難”，主要癥結在于不能為融資提供有價值的資產擔保。為了幫助中小企業增信，美國建立了中小企業信用擔保法律制度。執行中小企業信用擔保職能的機構是小企業管理局，其擔保對象主要是美國的小企業。

日本中小企業信用擔保法律制度包括信用保證法律制度和信用保險法律制度兩個方面的內容，主要法律包括《信用保證協會法》和《中小企業信用保險法》。

從美日中小企業信用保證法律制度分析，信用保證擔保制度提高了中小企業的融資機會。其主要內容有：一是由政府出資成立專業的信用擔保機構，增加中小企業融資的機會；二是建立資金補償機制，由政府提供虧損補償或建立保險制度支付保險金彌補虧損以確保信用保險機構的持續運作；三是建立了中小企業融資風險分散制度，通過提供信用擔保或保險方式分散了銀行提供貸款的風險，提高了銀行向中小企業提供貸款的積極性。從運行效果來看，信用保證保險制度是解決中小企業融資問題的有效制度之一。

3 對我國構建中小企業融資制度的法律啟示

3.1 加強中小企業發展基本法建設

從上述分析可以看到，中小企業的融資缺乏強有力的法律保障是中小企業融資難的制度原因。因此，為從根本上解決中小企業融資問題，加強對中小企業融資的扶持，我國有必要在憲法的基礎上，提升中小企業融資立法的層階，借鑒美日中小企業融資法律制度經驗，加強立法建設，進一步明確中小企業的法律地位，特別需要明確中小企業的產業政策以及為實現這些產業政策政府應承擔的義務和采取的各種優惠政策等。主要內容主要是中小企業的界定、中小企業融資法律關系中各主體的法律地位及相互之間的權利義務關系、監督與管理等。尤其需要指出的是，中小企業發展中遇到的問題無法通過市場機制完全解決，所以重點之一是明確政府在中小企業發展、融資和擔保方面應承擔的義務；但需要注意的是，政府的義務是對市場失靈的彌補，為中小企業提供融資的補充和擔保，而不是取代市場。

3.2 建立權威、獨立、統一的中小企業行政主管機構法律制度

統一的中小企業行政主管機構是貫徹中小企業基本法和產業政策，推動中小企業的繁榮發展的必要主體和重要力量；同時該機構也可以代表政府為創業企業或遭受災難的中小企業提供政策性融資幫助，解決社會問題。沒有主管機構，中小企業相關法律和政策將難以有效落實。為此，我們需要借鑒美日立法經驗，通過立法設立獨立的中小企業發展部,隸屬于國務院，對全國所有的中小企業實施統一管理；在職能方面可以參照美國，建立集合行政管理、提供融資、提供擔保、提供轉包合同、提供技術指導等為一體的機構。

3.3 建立互補、多層次的中小企業政策性和商業性間接融資法律制度

美日等國的中小企業融資法律制度較好地解決了中小企業結構性融資難的問題，為我們提供了有益的借鑒。因此，針對我國間接融資制度和直接融資制度存在的問題，本文建議完善我國中小企業的融資模式，建立互補的、多層次中小企業政策性和商業性間接融資模式。

(1)設立政策性金融機構，建立中小企業融資的補充渠道，主要解決企業創業初期融資問題和其他商業性金融機構不愿意提供貸款的中小企業融資問題。可以借鑒美日國家立法經驗，規范政策性金融機構，規定政策性資金的來源和運用，規范政策性融資服務對象、融資產品等：在融資產品的設計上，一是根據企業實際生產需求設計，如提供建造、改建、擴建工廠(包括取得土地)貸款；獲取設備、工具、機器、原材料貸款；二是根據特定的提高中小企業管理和發展能力的產業政策設計，如技術創新扶持貸款、設備現代化貸款、水污染控制設備貸款等；三是根據特定的幫扶政策，為弱勢企業或遭受災難的企業提供貸款，如賑災貸款、對殘疾人和殘疾人組織的貸款等。

(2)設立商業性中小金融機構，保證中小企業融資主渠道。大型商業銀行出于安全、風險和效率的考慮，主要服務對象是大型企業。因此，通過引導大型商業銀行為中小企業提供融資存在結構性問題，不能從根本上解決中小企業融資問題。為此，我們要加強中小金融機構的建設，構建中小企業融資主渠道，從結構上解決中小融資問題。商業性中小金融法律制度主要內容包括：一是中小金融機構組織法，明確成立、資金來源、退出等，引導民間資金合法進入金融市場，搭建民間資金和中小企業之間的橋梁，解決結構性問題；二是制定中小金融機構行為法，限定其服務對象為中小企業，確保中小企業穩定的融資渠道；創新中小企業融資產品，為中小企業提供設備抵押、應收帳款質押、聯保貸、小額信用貸、法人賬戶透支、交易鏈融資等多種融資工具；三是制定中小金融機構產業政策、監管政策和優惠政策。中小企業客戶群是不穩定的客戶群，中小企業融資相對于大企業來講，也是高風險融資行為，因此必須規定異于大型商業銀行的產業政策、監管政策和優惠政策，保護中小金融機構的權益，給予較高的不良容忍度、核銷政策和風險補償機制，促進中小金融機構的健康發展。

(3)修改現行商業銀行立法和監管政策，鼓勵大型商業銀行向中小企業提供貸款，建立中小企業融資的輔助渠道。大型商業銀行具有資金、規模、技術等優勢，也是中小企業融資的重要渠道來源。如要改變目前普遍存在的中小企業信貸抑制現象，必須立法建立大型商業銀行中小企業融資機制，既要規定商業銀行中小企業融資的義務，也要保護商業銀行的利益。一是規定商業銀行向中小企業提供貸款的最低比例，減少信貸抑制的現象；二是設立損失補償機制，在大型商業性銀行向中小企業貸款受到損失時可以得到政府的適當補償；三是給予大型商業銀行的中小企業貸款不同的監管政策，給予較高的不良容忍度和特殊的核銷政策。

3.4 建立互補、多層次的政策性和商業性中小企業融資擔保法律制度

制定《中小企業信用擔保法》，規范專業擔保機構和擔保行為。專業信用擔保機制是解決中小企業融資的有效手段。借鑒美日信用擔保立法經驗，建議設立政策性擔保和商業性擔保兩類擔保機構，對兩類擔保機構實行分類管理。政策性擔保機構主要是政府出資或以政府出資為主、吸收其他社會資金而組建的擔保機構，非盈利性質的，其服務對象是那些沒有足夠抵押品而不能通過正常融資渠道獲得貸款的中小企業。商業性擔保機構是以盈利為目的的專業性擔保機構，其服務對象為能夠滿足擔保條件和商業性銀行信貸準入的中小企業。兩者在中小企業融資增信方面相互補充。立法內容可以包括信用擔保機構組織法和信用擔保行為法，規范中小企業信用擔保機構的成立、經營范圍、退出機制、擔保業務范圍、擔保條件、業務流程、風險管理、追償機制、政策補償和監管等。在風險管理方面，可以借鑒日本信用保證保險制度的經驗，通過保險機制緩釋擔保機構的風險，保障擔保機構健康、穩定的運轉。

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