試論縣級以下地方統計機構的設置：對江蘇地方統計立法的建議

劉兆恒、施令同

（江蘇省統計局，江蘇 南京 210013）

建國以來，為配合國家各項事業的發展，隨著國家形勢的變化，我國先后進行了七次大的機構改革。我國歷次機構改革始終無法擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。十一屆三中全會以來我國三次政府機構改革的歷程也概莫能外。在機構改革的過程中，縣及縣以下統計機構都受到了一定的沖擊。當前，許多地方為適應新統計法的規定正在進行地方統計立法工作。在立法調研過程中，建立健全縣級以下地方統計機構是最為強烈的訴求之一。

一、建立健全縣級以下統計機構①的必要性與可行性

地方特色和創新是體現地方立法質量和水平的重要標志，是地方性法規生命力之所在。地方立法要從當前統計工作的訴求出發，重點放在如何填補國家統計法律、法規缺失的內容上，放在如何充分體現江蘇地方特色的內容上，放在如何細化國家已有規定增強可操作性的內容上，放在江蘇統計事業超前發展需要的內容上。

（一）統計法為建立健全縣級以下統計機構奠定了基礎。建國以來，我國長期實行計劃經濟，有關統計方面的法律規范，相當長的時期內是以行政規章的形式出現的。直至1983年12月8日由第六屆全國人大常委會通過《統計法》，我國才有了第一部法律層面的統計法。這部法的第四章，即“統計機構和統計人員”，其中第十五條規定，縣級以上地方各級人民政府設立獨立的統計機構，鄉、鎮人民政府設置專職或者兼職的統計員，負責組織領導和協調本行政區域內的統計工作。第十六條還明確縣級以上地方各級人民政府統計機構和鄉、鎮統計員的管理體制由國務院具體規定。地方各級人民政府統計機構的人員編制由國家統一規定。

由于長期實行計劃經濟的緣故，該部《統計法》明顯地帶有濃厚的計劃經濟時期色彩。時隔十三年后，全國人大常委會于1996年對《統計法》進行了修正。新統計法的特征是一部社會主義市場經濟體制建立過程中的統計法，修正后第四章仍為“統計機構和統計人員”，具體內容并未有改動。

也許是巧合，同樣是十三年后，全國人大常委會于2009年對《統計法》進行了修訂，其特征是一部社會主義市場經濟體制完善過程中的統計法。修改后的統計法第四章也為“統計機構和統計人員”，其中第二十七條第三款規定，縣級以上地方人民政府設立獨立的統計機構，鄉、鎮人民政府設置統計工作崗位，配備專職或者兼職統計人員，依法管理、開展統計工作，實施統計調查。

1983年以來，統計工作發生了巨大變化，但統計機構在統計法中的表述并沒有太大變化，這是因為統計工作性質所決定的。這是為了保障統計工作的獨立性而必須作出的規定。考慮到在全國范圍內鄉、鎮人民政府人員編制和經費各地差異很大，因此僅規定了鄉、鎮人民政府應當設置統計工作崗位。

值得指出的是，我國現行法律中像新統計法這樣規定“縣級以上政府要求設立獨立機構，鄉、鎮人民政府設置工作崗位”的，在所有部門法中是很少見的。比如，作為基本國策的計劃生育，2001年全國人大通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》也沒有對縣及縣以下機構設置提出明確規定，該法第十條第三款明確了“鄉、民族鄉、鎮的人民政府和城市街道辦事處負責本管轄區域內的人口與計劃生育工作”，并沒有要求鄉、鎮人民政府設置相應的工作崗位。再比如，《中華人民共和國審計法》，該法第二章即為“審計機關和審計人員”，對縣及縣以下的審計機構設置也沒有提出相關規定，第十條明確了“審計機關根據工作需要，經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構。”只能說是留了點余地。

（二）新統計法為建立健全縣級以下統計機構預留了完善空間。現有的中國法律是從“國家”這個層面上制定的，統計法尤為突出。比如新統計法第十一條對統計調查項目的范圍作了規定，包括國家統計調查項目、部門統計調查項目和地方統計調查項目。這里的“部門”是指國務院有關部門，并沒有向下延伸。對于公布統計資料問題，新統計法第二十三條規定，國家統計數據以國家統計局公布的數據為準。那么地方公布統計數據以誰為準？新統計法并沒有作出明確規定，只是提了一個原則要求“縣級以上人民政府統計機構按照國家有關規定，定期公布統計資料”。

對于統計機構問題，全國人大常務委員會第二次審議統計法修改草案時部分常委提出，為防止有的地方領導人為虛報政績進行統計造假，應改革統計管理體制，建議統計機構實行垂直管理，或者省以下實行垂直管理。國務院法制辦及國家統計局的解釋是，2005年國務院作出了改革國家調查隊管理體制的決定，設立了國家統計局垂直管理的調查隊，目前共有派駐省（市、區）、市、縣的國家統計調查隊1200多個，這些國家調查隊和地方政府的統計機構按照各自的職責承擔相應的統計調查任務，既有利于保障國家統計調查的獨立性，也能適應地方政府為履行經濟社會管理職能開展統計調查、統計分析、統計監督工作的需要。于是，新統計法第二十七條第二款、第三十三條第二款、第四十六條、第四十八條從不同層面明確了國家調查隊的法律地位，從而解決了國家這一級統計調查的獨立性問題。由此可以看出，新統計法也為地方立法中的統計機構問題預留了完善空間。除此之外，還有統計信息化建設、統計人員從業資格、對有統計違法行為的國家機關的處罰等方面，地方立法過程中都有較大的補充或完善空間。

（三）現行江蘇地方統計法規中有關于建立統計機構的要求。1989年江蘇省七屆人大常委會第十二次會議通過了《江蘇省統計管理條例》，1997年省八屆人大常務委員會第二十九次會議進行過一次修正，但前后有關統計機構法規條文的表述均沒有變化。《條例》第五條內容表述為：一是要求鄉、鎮人民政府專職綜合統計人員，與本級有關單位的統計人員聯合組成統計站，負責本行政區域內的統計工作。村民委員會指定專人負責統計工作；二是要求城市街道辦事處配備專職或兼職綜合統計人員，居民委員會指定專人負責統計工作；三是要求大中型企業事業組織健全統計機構或配備專職綜合統計人員，小型企業事業組織配備專職或者兼職綜合統計人員，負責本單位和組織指導下屬單位的統計工作。另外，全國省一級的現行地方統計法規中基本都有關于要求建立統計機構類似的表述。

（四）在全國新一輪省級地方統計立法中均有建立健全縣級以下統計機構的要求。從省一級看，四川省是全國新統計法頒布后第一個出臺地方統計法規的省份，其對統計機構作出了規定。2011年四川省人大常務委員會通過的《四川省統計管理條例》，將“統計機構和統計人員”單列一章，分5條闡述。其中第十條規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處設置統計機構或者配置專職綜合統計人員，負責本鄉鎮、街道的統計工作。確有困難的經縣級人民政府同意可以配置兼職綜合統計人員。第十一條第二款規定，企業、事業單位、其他組織根據統計任務的需要，設置綜合統計機構，為統計工作提供必要條件；也可配置專職或者兼職綜合統計人員，或者委托統計代理機構負責本單位的統計工作。

福建省統計條例（草案）中也將“統計機構和統計人員”單列一章，分8條闡述。其中第三十二條規定，縣級以上地方人民政府設置獨立的統計機構；鄉、鎮人民政府和縣（市、區）街道辦事處，應當設置統計工作崗位，配備在編專職統計人員；村（居）民委員會應當指定專人負責統計工作。第三十四條規定，各省級開發區可以設立統計機構或指定統計負責人，配備專職或者兼職統計人員。

（五）江蘇社會經濟的發展需要建立健全縣級以下統計機構。江蘇作為地處東部沿海、經濟發達的地區，需要通過地方統計立法，對統計法律、法規進行補充、細化、完善，這是十分必要的，要及時把實踐經驗上升為法律規范，充分反映近年來江蘇統計事業改革和發展取得的成果，體現出江蘇地方特色，為保障和促進江蘇統計事業的發展提供強有力的法律支撐，積極有效地促進全省經濟社會建設又好又快發展。

當前，江蘇已進入全面建成更高水平小康社會并向基本實現現代化邁進的重要時期。一是統計調查任務越來越重，全省經濟總量位居全國第二，統計單位數量位居全國第一。統計客體多元化、多層化、差異化特征日趨明顯，統計任務艱巨而繁重；二是統計信息需求越來越廣，統計工作越來越發揮著不可或缺的作用，并已成為黨委和政府掌握發展動態、了解社情民意、實施科學決策及管理的重要依據，社會公眾生產經營和投資消費的必需指南；三是統計服務要求越來越高，“十二五”期間，江蘇將全面落實“六個注重”、全力實施“八項工程”、又好又快推進“兩個率先”，全面建成更高水平小康社會并開啟基本實現現代化新征程。正因為如此，江蘇省政府于2011年發出了《關于進一步加強統計工作的意見》，要求充分認識新形勢下進一步加強統計工作的重要性和緊迫性，不斷提升統計工作水平。

二、地方統計立法中對縣級以下統計機構設置的重要事項

縣級以下統計機構主要包括鄉鎮人民政府、街道辦事處、各類開發園區、村（居、社區）委員會、企事業單位及其他組織的統計機構。從江蘇統計工作的實際出發，在省地方統計立法時有必要將“統計機構和統計人員”單獨列為一章，除新統計法中關于統計機構的規定外，重點要明確以下事項：

（一）明確規定鄉鎮人民政府、街道辦事處設置統計機構。現行《江蘇統計管理條例》第五條中規定鄉、鎮人民政府配備專職綜合統計人員，與本級有關單位的統計人員聯合組成統計站，負責本行政區域內的統計工作。城市街道辦事處配備專職或兼職綜合統計人員。

《統計法》中規定鄉、鎮人民政府應當設置統計工作崗位，配備專職還是兼職統計人員，各地可以根據本地區經濟發展的實際情況以及統計工作的任務量確定。江蘇的鄉鎮不同全國的鄉鎮，從規模看，江蘇現有1000余個鄉鎮，平均每個鄉鎮8萬多人，是全國平均水平的4倍，二三十萬人的鄉鎮在全省很普遍。因此，要保障統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性，在鄉鎮一級建立統計機構是必須的，也是有可能的。目前，全省95%以上的鄉鎮建立了統計機構，包括兩種類型，一是獨立機構，約占60%；二是合署辦公型機構，約占40%。泰州、淮安等市的部分縣（區）積極試行鄉鎮街道統計機構實行垂直管理，由縣級及以上政府或編制部門批準單獨設置，人、財、物由縣級及以上統計部門統一管理，直接隸屬于上一級統計部門的統計機構。

在地方立法中可表述為：鄉、鎮人民政府、街道辦事處設置統計機構，配備與工作任務相適應的專職統計人員，履行政府綜合統計的職能，負責對本區域統計工作的組織領導、管理、協調。

（二）明確國家級及省級開發園區設置統計機構。江蘇早在1986年就出臺了具有地方特色與國家級及省級開發區相關的法規。1997年省六屆人大常務委員會修正的《江蘇省經濟技術開發區管理條例 》第三條明確規定，開發區是在所在市人民政府領導下，有明確的地域界限，實行國家賦予優惠政策的經濟技術區域。該《條例》第八條指出，開發區管委會是開發區所在市人民政府的派出機構，對開發區實行統一領導和管理。省政府《關于進一步加強統計工作的意見》第二十九條也有明確要求，省級以上開發園區要設立或明確承擔統計工作職責的機構。

開發區建設是江蘇經濟和社會發展的一大亮點，目前是中國興辦開發區時間最早、發展最快、規模最大的省份之一，現有省級以上各類開發區125家，其中國家級開發區21家，省級開發區104家，每個縣級市都設有省級以上開發區。江蘇開發區以不到全省2%的土地面積，創造了全省1/3以上的地區生產總值和財政收入、地方一般預算收入，1/2以上的工業增加值，集聚了全省1/2以上的全社會固定資產投入。江蘇開發區實際到賬注冊外資、進出口總額和出口額約占全省的3/4，1億美元以上大項目90%以上落戶在開發區。這也對開發區的統計工作提出了新的要求。

在地方立法中可以表述為：國家級和省級開發園區應當設置統計機構，受所在地縣（市、區）人民政府統計機構委托，負責本園區統計工作的組織領導和管理事務。

（三）企事業單位及其他組織根據統計任務的需要設置綜合統計機構。現行《統計法》對企事業單位及其他組織中的統計機構問題沒有提出明確規定。現行《江蘇統計管理條例》第五條規定，大中型企業事業組織健全統計機構或配備專職綜合統計人員，小型企業事業組織配備專職或者兼職綜合統計人員，負責本單位和組織指導下屬單位的統計工作。

鑒于上述情況，結合外省的立法實踐，在江蘇地方立法中可以表述為：企業、事業單位及其他組織根據統計任務的需要，設置綜合統計機構，指定統計負責人，配備專職或者兼職綜合統計人員，也可委托統計中介服務機構負責本單位的統計工作。

三、結 語

建立健全縣級以下統計機構是由統計工作本身的特點決定的，是保障統計工作的獨立性所必須的，也是提高統計數據質量、提高統計工作的服務能力及提高政府統計公信力的現實要求。彭真同志曾經說過“立法就是在矛盾的焦點上畫杠杠，令行禁止，要很明確”。但是，立法決不是根除一切社會痼疾的靈丹妙藥，理性的法治建設只能是一個有所為有所不為的漸進過程，必須要走出“立法萬能論”的誤區，擺脫“一法解千愁”的思維慣性。統計法規定，縣級人民政府必須設立獨立的統計機構，但江蘇目前仍有9個縣級政府并沒有設置獨立的統計機構，全國則有逾300個。鑒于現行《統計法》中有些法律規范只有行為模式，缺乏對統計違法行為應承擔法律后果的規定。有禁則無罰則，則禁則軟而無力。在地方立法中禁則的法律責任應該盡可能作出規定，地方法規中有關統計機構的規定也應如此。