“四大工程”建設與統計法制工作的關系及思考

劉靜、黃建東

（1揚州市統計局、2寶應縣統計局，江蘇 揚州 225009）

“四大工程”建設與統計法制工作的關系及思考

劉靜1、黃建東2

（1揚州市統計局、2寶應縣統計局，江蘇 揚州 225009）

建設以“企業一套表”為核心的“四大工程”意義重大，而統計法制工作則要為“四大工程”保駕護航。當前，在推進“四大工程”建設的過程中，統計法制工作面臨告知統計法律新事務、提高統計檢查新手段等新要求。本文在分析當前其存在的立法、執法、普法等方面問題的基礎上，提出了完善統計法律體系，創新普法宣傳形式，強化統計行政執法和重視法制隊伍建設等方面的思考，促使統計法制工作與時俱進。

“四大工程”；統計法制工作

國家統計局在《“十二五”時期統計發展和改革規劃綱要》中明確提出，把建設以“企業一套表”為核心的“四大工程”作為推動“十二五”統計建設與發展的重要抓手。“四大工程”的實施，可以使統計工作更加規范，業務流程更加完善，調查制度更加科學，統計工作更加透明，它的提出和推進給統計法制工作帶來了新的局面，給統計執法工作提出了新的要求，也給法制工作者帶來新的思考。

一、深刻理解和全力護航“四大工程”建設

1.充分認識“四大工程”建設的重要性。目前全國統計系統正在奮力推進“四大工程”建設，這是統計理念的重大革新，是統計調查流程的系統再造，是統計數據生產方式的深刻變革，對于推進統計數據采集、傳輸、匯總、加工環節的科學化和規范化，提高基礎數據質量具有十分重要的意義。當前影響政府統計公信力的突出問題是地方數據與國家數據、專業數據與綜合數據以及專業數據之間的不夠匹配。通過建設“四大工程”，可以確保統計制度方法的統一，實現各級統計機構、各專業共享原始數據，消除統計數據之間不匹配的現象。建設“四大工程”是提高統計能力的基礎，是提高統計數據質量的關鍵，更是提高政府統計公信力的保障。

2.統計法制要為“四大工程”保駕護航。在今年的全國統計法制工作暨統計“五五”普法表彰會議上，國家統計局黨組成員、黨組紀檢組組長羅蘭要求進一步提高認識，突出重點，切實做好新形勢下統計法制工作，為促進“三個提高”、實施“四大工程”提供有力法制保障。當前及今后相當一個時期，依法統計的重點是為統計“四大工程”建設保駕護航，保障統計事業規范、有序和健康發展，不斷提高統計能力、統計數據質量和政府統計公信力，全面開創依法統計的新局面。統計法制建設要與“四大工程”建設的推進同步，根據不同時期的工作建設重點，開展不同的重點法制工作內容，把法制工作貫穿于“四大工程”建設的整個過程中。當前，統計調查對象多元化、復雜化的趨勢日益明顯，統計調查對象對統計工作的配合程度降低，統計工作的開展面臨很多新問題。統計中間環節受干預現象在一些地方還不同程度地存在，社會公眾對統計數據的質疑時有發生，這些都可能制約統計數據質量的提高，影響政府公信力的提高。“四大工程”在這種形勢下的建設，勢必會遇到許多問題和困難，要解決統計工作中存在的問題，更需要通過法律手段來加以引導、規范、保障和推動。

二、“四大工程”對統計法制工作提出的新要求

1.告知統計法律新事務。“四大工程”建設，是我國統計系統的一項重大改革創新，是一項長期工作，能否實現平穩過渡，是對統計人的一次挑戰和考驗。為此，需要通過統計法律制度的實施，來保證“四大工程”建設工作有章可循、有法可依。為規范管理工作，保障 “企業一套表”工作的順利開展，國家統計局專門制定了實施 “企業一套表”《統計法律事務告知書》，并將此項工作落實到省市縣級統計部門和“企業一套表”調查對象，并且層層督查《統計法律事務告知書》的發放和回收情況，確保法律事務告知工作推進的實效。從今年“一套表”工作開展情況來看，“企業一套表”《統計法律事務告知書》對推進企業“一套表”工作作用明顯。但隨著“四大工程”建設的全面深入推進，更多的統計事項和統計工作新要求將產生，這就要求與時俱進、不斷創新法律告知形式，在對已有調查對象宣傳告知的基礎上，需重點突出對新增“一套表”企業統計負責人和統計人員的法律事務告知。

2.開創行政指導新局面。統計部門在行政指導實踐工作中，在統計法律法規的框架內，要充分發揮統計部門的行政指導職能，在對常規的重點項目輔導、法定事項提示、違法行為糾錯、服務基層調研和重大案件回訪等項具體統計行為實施行政指導外，面臨對以“企業一套表”為核心的“四大工程”建設的行政指導新問題。統計法制工作要將“四大工程”及時納入統計行政指導的內容，根據情況可下發《致 “一套表”企業的公開信》，告知開展“企業一套表”工作情況，基本概念、實施范圍、各企業需要做好的基礎工作、政府統計機構和企業對報送的資料負有的法律義務。結合實際制定《實施企業一套表工作方案》、《企業一套表統計調查增補審批報告》、《在統計行政執法機關推進說理執法工作的通知》等一系列法律制度。為推進統計依法行政，改革和創新統計服務方式，需把加強“企業一套表”行政指導作為以轉變行政方式的切入點，立足統計職能，優化服務舉措。通過大力實施行政指導，逐步改變長期以來統計行政執法習慣采取事后查處、執法打擊等剛性執法方式。通過實施行政指導，統計部門需注重統計調查對象服務需求，注重提升統計部門形象，不斷開創統計行政指導新局面。

3.拓寬執法檢查新領域。應當結合“四大工程”建設，積極研究和探索網絡直報環境下的執法檢查新途徑、新方法和新內容，依法保障基本單位源頭數據質量，創造性地開展統計法制工作。當前，由于統計執法對象、統計上報方式、統計執法重點等因素的變化，使執法檢查領域拓寬，統計部門需對聯網直報過程中出現的新問題新情況加以研究分析，探求統計執法檢查新模式。統計執法檢查需配合以“一套表”為核心的統計“四大工程”建設積極開展聯網直報專項執法檢查，主要檢查企業“一套表”調查對象統計報表數據質量情況，重點在代填代報、虛假直報，避免中間環節對統計數據的篡改等領域開展執法檢查，以保障統計資料的真實性，實現真正意義的聯網直報。

4.提高統計檢查新手段。網絡直報下開展統計執法檢查工作，重點要在執法手段上突破和提高。一是科學提取電子證據。“一套表”平臺下的電子證據往往儲存于計算機硬盤或其他類似載體內，通常以電子文擋的形式存在，呈現出與傳統書證不同的特征。盡管現在相關法律承認電子證據的法律地位，但是并非所有都可以毫無障礙地成為證據。因而，統計信息化以后，電子證據以數字信號的方式存在，它的安全性、可靠性、不可抵賴性受到計算機網絡系統及其所依存的軟硬件環境的影響很大。二是規范執法檢查流程。統計執法檢查要與“一套表”的統計任務布置、統計資料收集、統計調查審核匯總、統計資料管理公布等環節結合，將各個工作階段的依法統計的工作要求與統計執法檢查規范要求進行有效融合，保障統計工作的依法開展和統計執法檢查的規范運行。

三、當前統計法制工作面臨的難點和問題

1.統計立法方面的問題。現行的《統計法》自從2010年1月1日頒布實施以來，與之配套的《統計法實施條例》還沒有出臺，而各省的《統計管理條例》、《統計獎懲辦法》的立法調研工作才陸續啟動。雖然法律規定了統計調查項目應當明確分工，互相銜接，不得重復；對不符合法律規定的統計調查表，統計調查對象有權拒絕填報等內容；但對于調查內容設置不當、過多、過濫卻無需任何人承擔任何責任，導致基層單位和基層統計人員的工作任務繁重、不堪重負，這直接影響數據質量的提高。統計代理是經濟多元化、社會分工細化、統計利益市場化和統計工作規范化的必然要求。現階段，統計代理在一些市場經濟比較發達、統計創新步伐較快的沿海省份，已經得到初步發展，然而其也存在法律保障不完善、輿論宣傳滯后、社會意識有待提高等問題。

2.統計執法方面的問題。目前我國統計執法隊伍，尤其是基層統計執法人員普遍存在執法素質不高的問題，大多數的執法人員既非法律專業人員，也非財會專業人員，沒有深厚的理論基礎，在正確理解和運用《統計法》、準確把握和認定財務指標等方面容易出現偏差和錯誤。同時，由于基層統計人員數量少，工作負擔重等原因，統計執法人員把主要精力放在日常統計業務上，這也使得統計執法工作變成了附帶和非重點。在行政執法過程中，對一些單位存在的統計違法行為多采取教育的方式，往往從輕處罰甚者不予處罰。有時則把統計執法變成了上門指導，以業務指導替代了行政執法。

3.統計普法方面的問題。統計部門一般僅借助《統計法》頒布紀念日開展一次性宣傳活動，其他時間的宣傳則無聲無息。在宣傳載體方面，一般也多選擇在統計系統報刊、網站、《統計手冊》和統計會議等，宣傳內容最常見的就是《統計法》第七條有關統計調查對象必須提供統計調查所需的資料的規定和第二十五條有關保密統計調查對象身份的資料的規定等純理論條款，也有采取問答式的文字宣傳方式。總體來講，宣傳手段較單一、宣傳內容較空洞。

四、加強統計法制工作的幾點思考

1.完善統計法律法規體系。《統計法》第五條第二款規定：“國家有計劃地加強統計信息化建設，推進統計信息搜集、處理、傳輸、共享、存儲技術和統計數據庫體系的現代化”；《統計法》第十四條第二款規定：“統計調查制度應當對調查目的、調查內容、調查方法、調查對象、調查組織方式、調查表式、統計資料的報送和公布等作出規定”；《統計法》第十八條對網上直報有所提及：“縣級以上人民政府統計機構根據統計任務的需要，可以在統計調查對象中推廣使用計算機網絡報送統計資料”。上述三種規定也許是“企業一套表”制度在統計法律上的規定，是執行“企業一套表”制度的法的效力，除此之外，在相關統計法律法規中很難找到與“企業一套表”制度下聯網直報相關的直接的法律內容。目前，我國仍然使用的《統計法實施細則》中對這三款也缺乏深入全面的詮釋。《統計法》是國家關于統計活動的基本準則，是國家組織領導和監督統計工作的根本法律依據，也是提高統計部門權威性的重要途徑。但是應當看到，我國的統計法制工作還處于起步階段，現行統計法規體系尚不完善，尤其是在“四大工程”建設、“企業一套表”整體推進的進程中，對出現的一些新變化、新問題必須與時俱進地配套以新措施。需盡快完善《統計法》及其配套法規，各省可以通過地方性法規來確立網上直報的法律地位。有了統計法律法規的支持，才能為“企業一套表”的推進保駕護航，才能提高統計數據質量，規范統計工作，打擊統計違法行為。

2.創新統計普法宣傳形式。不可否認，經歷“五五普法”，全國上下統計普法教育工作可謂成效顯著，在統計事業發展的進程中發揮了巨大作用。但基層單位統計基礎工作薄弱，調查對象配合程度不高，社會公眾對統計認知不到位的現象依然存在，這都影響了統計系統“四大工程”的建設，影響了“企業一套表”的實施。為此，要堅持以統計普法教育為先導，為“四大工程”建設打下堅實的基礎，營造良好的輿論氛圍，不斷探索和創新統計普法教育的形式。一是普法形式避免簡單說教，更注重以案釋法。統計普法教育學會舉例子，打比方，把宣傳的理念和知識巧妙地包含在每一個典型案例里面，讓社會公眾不自覺地接受統計法制教育。二是普法宣傳要巧用“一套表”平臺，努力營造良好社會氛圍。充分發揮“一套表”平臺傳播渠道的作用，直接面對各級統計系統業務管理人員和“企業一套表”調查企業統計人員廣泛開展宣傳。可以完善目前的補報、催報短信，輔之以法律法規宣傳；還可以增加違法案例通報短信，通過“一套表”平臺及時曝光通報違法案件，曝光通報在統計聯網直報中弄虛作假的單位和人員。

3.強化統計行政執法檢查。今年的2月14日，在全國70萬家企業即將在統一的數據采集和處理平臺上直接上報統計數據之際，國家統計局局長馬建堂致信企業負責人和統計人員，明確要求任何單位和個人不得干擾企業獨立報送統計資料。馬建堂局長希望，廣大企業真實準確、完整及時地提供國家統計調查所需的數據，同時珍惜、維護自己的法定權利，對任何暗示、授意甚至強令企業虛報瞞報、偽造篡改統計資料的行為，堅決予以抵制并積極進行舉報。作為縣級以上人民政府統計機構要以“四大工程”建設為契機，加強統計行政執法。面對“企業一套表”推進中統計執法面臨的違法證據取得難、違法主體認定難和法律地位界定難等問題，基層統計執法檢查需有所創新突破。一是更新執法理念。著力于推進“一套表”改革的實施，有利于“企業一套表”工作的開展而進行執法檢查，也可以創建“企業一套表”下的簡易執法程序。二是健全執法制度。根據“企業一套表”實施的實際、存在問題的情況等方面，逐步建立和完善統計執法檢查相應的規章制度。三是確立執法檢查重點。把統計執法檢查的重點放在拒報、遲報、提供不真實統計資料等統計違法行為上，把檢查的重點放在代填代報和規范企業基礎工作上。

4.重視統計法制隊伍建設。克服和解決當前“企業一套表”統計工作中面臨的實際困難和問題，培養造就一支堅持原則、精通業務、嚴守紀律的統計法制隊伍，爭取社會各界的理解、支持和配合，這是新時期做好統計法制工作的重要前提和基礎。在加強統計業務水平的同時，“法”字當頭，依法統計。對所有統計人員來講，既是“一套表”統計業務的運動員、指揮員，也是“一套表”統計檢查的戰斗員、裁判員，要敢于和善于使用《統計法》這個法律武器，依法規范統計行為，糾正統計違法行為、查處統計違法案件。依法加強統計隊伍建設，努力培養一支政治上強、業務上精、作風上過硬的統計隊伍。一是定期進行業務培訓，培訓聯網直報下的執法技能，不斷提高執法人員工作水平。二是推行全員行政執法，探索縣鎮級統計人員聯合執法模式，不斷加強統計執法力量。三是加強執法硬件建設，配齊行政執法裝備，重點解決好行政執法工作的人員編制、車輛、經費等行政執法配套設施。

（責任編輯：高萍萍）

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.06.019