高職院校公共治理模式研究

郭東陽

（河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南南陽 473000）

1 公共治理理論

公共治理理論形成于20世紀(jì)70年代末，此時(shí)西方發(fā)達(dá)國家的政府管理出現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強(qiáng)調(diào)市場、企業(yè)、NGO 和各類公民組織在治理過程中的作用，公共治理一詞逐漸得到世界的廣泛認(rèn)可，然而直到20世紀(jì)90年代，公共治理理論才被理論界和實(shí)踐界所重視。1

關(guān)于公共治理的概念，目前還沒有一致的結(jié)論。一般來說，“治理”涉及權(quán)利安排，即通過對利益相關(guān)者權(quán)利的適當(dāng)安排，以促成相關(guān)方有效合作進(jìn)而達(dá)到某種目標(biāo)。如果按照這種方式理解，則公共治理可以定義為：通過對政府、個(gè)人和相關(guān)社會組織在參與公共事務(wù)過程中權(quán)利的適當(dāng)安排，是具有利益沖突的各方能夠相互調(diào)適并能采取合作行動以達(dá)到相應(yīng)目標(biāo)的制度安排，它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。2

公共治理理論興起的原因在于傳統(tǒng)公共事務(wù)治理機(jī)制都存在難以彌補(bǔ)的內(nèi)在缺陷。傳統(tǒng)公共事務(wù)治理的三種機(jī)制為：市場治理機(jī)制、政府治理機(jī)制和公民社會治理機(jī)制。市場通過內(nèi)部的供求、價(jià)格、競爭和風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制對市場經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)，調(diào)節(jié)生產(chǎn)和流通，調(diào)控市場運(yùn)行。然而市場并不能夠解決所有問題：對于公共物品，由于其具有非競爭性和非排他性，消費(fèi)者往往會有“搭便車”的行為，這樣如果具有公共物品性質(zhì)的產(chǎn)品或事務(wù)交給市場解決，則會出現(xiàn)公共物品供給短缺、公共事務(wù)得不到有效解決；對于具有外部性的行為，由于交易成本的存在，通過市場機(jī)制也不能有效解決。一般認(rèn)為，市場不能有效解決的領(lǐng)域應(yīng)該交由政府治理機(jī)制解決。然而政府治理也存在缺陷：首先，公共選擇理論認(rèn)為，政府并非以公共利益為目標(biāo)，政府官員也以私人利益最大化為目標(biāo)；其次，政府權(quán)力有自我膨脹的趨勢，政府權(quán)力過大勢必會壓縮個(gè)人權(quán)利空間；再次，即使政府以公共利益為目標(biāo)，政府決策也需要信息支撐，然而政府無法及時(shí)掌握私人信息，而且政府也受“有限理性”的制約，一旦政府犯錯(cuò)，需要付出的社會成本是巨大的。因此，單靠政府治理，也不能有效解決公共事務(wù)問題。公共治理的另一種機(jī)制是公民社會治理機(jī)制。公民社會作為擁有共同旨趣、利益需求的公民個(gè)體問的聯(lián)結(jié)紐帶，把分散的個(gè)體組織成為相互依賴的群體，將民間分散的、個(gè)人利益訴求聚合為共同利益訴求，在自治層面上有效履行著對大量社會公共事務(wù)的治理職能，如提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、影響公共政策的制定與實(shí)施等，以求克服搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑，取得協(xié)同而持久的共同利益。3但是公民社會治理模式并不是完美的，公民社會組織是基于自愿自發(fā)成立的，這種自發(fā)組織只能解決特定事務(wù)，這樣必然會有一些公共事務(wù)處于公民社會組織處理范圍之外，而且這種自發(fā)組織常常會受到資源的約束并且不夠穩(wěn)定，這些都會制約公民社會組織作用的發(fā)揮。

當(dāng)傳統(tǒng)的治理模式遇到困境時(shí)，公共治理模式以一種整合的思路來處理公共事務(wù)問題。公共治理理論在分析市場、政府和公民社會在治理中的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，合理界定三方處理公共事務(wù)的范圍和權(quán)力，促使三方有效合作，取長補(bǔ)短，以達(dá)到良好治理的效果。

2 高職教育引入公共治理的理論基礎(chǔ)

近幾年來，我國高等職業(yè)教育發(fā)展迅速，但高等職業(yè)教育尚未成型，仍在探索中前行。盡管高職院校數(shù)量在不斷增加，招生規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但是這個(gè)過程中問題也在不斷涌現(xiàn)。比如，生源素質(zhì)仍然不高，這說明高職院校對學(xué)生的吸引力不夠；畢業(yè)學(xué)生就業(yè)層次不高，工資不高，說明高職教育和市場需求脫鉤。這些問題都是嚴(yán)重影響高職院校生存和發(fā)展的問題，如果不能得到解決，將嚴(yán)重影響我國高職教育的發(fā)展。針對這些問題，筆者認(rèn)為可以借鑒公共治理理論的思路來解決。

2.1 高職教育治理模式現(xiàn)狀分析

我國目前高職教育的治理模式主要是政府主導(dǎo)治理模式，教育管理機(jī)構(gòu)通過教學(xué)評估、就業(yè)率等方法來評價(jià)高職院校的教育情況，通過對學(xué)校評級（如示范性院校、骨干院校的評定）來促使高校按教育管理機(jī)構(gòu)提倡的模式教學(xué)。

2.1.1 政府主導(dǎo)的治理模式

當(dāng)然政府主導(dǎo)的治理模式有其自身原因：首先，目前國內(nèi)高職院校，特別是師資較強(qiáng)的高職院校，大部分是由政府出資辦學(xué)，屬公立學(xué)校，政府作為出資人理應(yīng)對公立院校進(jìn)行管理。其次，高職院校培養(yǎng)學(xué)生的職能并不僅僅限于提高學(xué)生技能，幫助學(xué)生找到稱心如意的工作，還在于重塑學(xué)生的意識形態(tài)，提高學(xué)生理性判斷問題、分析問題的能力。

2.1.2 政府主導(dǎo)模式存在的問題

然而，高職教育的政府主導(dǎo)模式也存在諸多問題：首先，由政府或政府專家顧問團(tuán)所倡導(dǎo)的辦學(xué)模式很難適應(yīng)所有高職院校的實(shí)際情況。不可否認(rèn)，政府的專家顧問具有較強(qiáng)的理論功底，很多專家在某些領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，然而由于高職教育涉及很多專業(yè)，每個(gè)專業(yè)都具有其各自特點(diǎn)，加上地域因素，一種或幾種教學(xué)模式不可能適應(yīng)所有情況。而且教育是個(gè)特殊行業(yè)，教師的知識、教師對于課程的探索在教學(xué)的過程中起著至關(guān)重要的作用，只有放開對教師教學(xué)的束縛，促使不同的教學(xué)模式不斷涌現(xiàn)，在多種教學(xué)模式相互比較、相互融合的過程中才能使教學(xué)工作不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。

其次，政府教育主管機(jī)構(gòu)也很難對高職院校的教學(xué)工作施行監(jiān)督。盡管有不同形式的教學(xué)評估和高職院校建設(shè)驗(yàn)收，但這些評估和驗(yàn)收只是對教學(xué)文件和硬件設(shè)施進(jìn)行檢查，難以對實(shí)際教學(xué)活動進(jìn)行衡量，而教學(xué)活動本身才是教育的關(guān)鍵。究其原因，教學(xué)活動是一種帶有創(chuàng)造性的活動，不同教師有不同的風(fēng)格，甚至在很多時(shí)候，授課的教師自身就是該領(lǐng)域的專家，如果對教學(xué)活動給予過多的監(jiān)督會嚴(yán)重影響教學(xué)活動的順利進(jìn)行。而只對教學(xué)文件、硬件設(shè)施等容易量化的對象進(jìn)行檢查，往往會促使高校投入過多精力于表面文章，造成人力物力的浪費(fèi)。

再次，政府主導(dǎo)模式影響師生積極性。一個(gè)優(yōu)秀的教師應(yīng)該是學(xué)生思想的導(dǎo)師，應(yīng)該能創(chuàng)造合適的情景引導(dǎo)學(xué)生找到解決問題的途徑，這就要求教師在教學(xué)過程中能突破常規(guī)，富有想象力和創(chuàng)造性，這就需要教師在教學(xué)活動中有很大的自主性，而政府主導(dǎo)模式限制了教師的自由發(fā)揮空間。對于學(xué)生學(xué)習(xí)而言，按照建構(gòu)主義學(xué)習(xí)理論的觀點(diǎn)，知識不是通過教師傳授得到，而是學(xué)習(xí)者在一定情境即社會文化背景下，借助他人（教師和學(xué)習(xí)伙伴）的幫助，利用必要的學(xué)習(xí)資料，通過建構(gòu)意義的方式而獲得。況且在信息社會里，知識的數(shù)量已經(jīng)大大地超越了人類記憶的極限，知識更新又是如此之快，學(xué)習(xí)新知識的能力才是立足于高科技信息時(shí)代的根本。因此在高職教育中，激發(fā)學(xué)生自主學(xué)習(xí)的興趣，提高學(xué)生自我學(xué)習(xí)的能力才是根本，如果在治理過程中把學(xué)生排除在外，則很難提高學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。

最后，由政府主導(dǎo)的治理模式本身不合邏輯。教育市場化改革已經(jīng)過去很多年了，在這個(gè)過程中大學(xué)擴(kuò)招嚴(yán)重，教學(xué)質(zhì)量下滑，大量大學(xué)生就業(yè)困難。很多人把問題歸結(jié)于市場化改革，然而問題的實(shí)質(zhì)在于市場化改革不完全。大學(xué)的市場化改革準(zhǔn)確的說其實(shí)就是把學(xué)生市場化，即學(xué)生進(jìn)入大學(xué)需交費(fèi)，大學(xué)畢業(yè)自己到市場上找工作，而大學(xué)機(jī)構(gòu)并沒有市場化而仍然由政府來主管。這樣造成的結(jié)果是學(xué)生付費(fèi)接受大學(xué)教育，在人才市場上感受就業(yè)壓力，而沒有市場化的高校對就業(yè)市場的需求則并不敏感，依然按照原有模式組織工作。故而，既然已經(jīng)把學(xué)生推向市場，沒有理由不把培養(yǎng)學(xué)生的單位——高校推向市場，而把高校推向市場就必須結(jié)束高等教育的政府單一治理模式。

2.2 高職教育公共治理模式的主體分析

從我們對當(dāng)前高職教育分析的過程中可以發(fā)現(xiàn)，高職教育涉及眾多相關(guān)主體，為使高職教育良好發(fā)展，應(yīng)把相關(guān)主體納入治理結(jié)構(gòu)中來，公共治理模式可以給我們很多啟發(fā)。公共治理的最高目標(biāo)是善治，善治結(jié)構(gòu)即治理主體由過去單純的政府變?yōu)橛烧⑵髽I(yè)和社會各方有序參與的合作集體。4因此，在公共治理的視角下，我們可以將政府、高校及教師、學(xué)生與家長、企業(yè)等主體納入治理的結(jié)構(gòu)中，合理界定各方的權(quán)責(zé)，使各方能夠在相互合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。故而，我們在討論高職院校治理模式前，應(yīng)該先對各相關(guān)主體及其關(guān)系進(jìn)行分析。

（1）政府與院校

就政府與公立高職院校關(guān)系來說，首先，政府是出資人，政府肯定要享有出資人的權(quán)利以及履行必要的監(jiān)管責(zé)任。由于高校是失業(yè)單位，不以盈利為目的，所以利潤并非政府目標(biāo)，然而作為出資人，政府仍然要考慮資產(chǎn)流失問題以及教育成本問題，因此對高校的審計(jì)和檢查是必不可少的。其次，政府出資辦學(xué)也有其公益目標(biāo)，即提高民眾素質(zhì)與技能，增進(jìn)社會就業(yè)。政府的這個(gè)目標(biāo)是通過高校的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)的，如果對高校控制過嚴(yán)會影響高校的正常工作，消耗高校辦學(xué)精力，壓縮高校的創(chuàng)新空間，如果監(jiān)管不力，則會出現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的偏離。

（2）院校與學(xué)生

就高校與學(xué)生關(guān)系來說，學(xué)生付費(fèi)接受教育，高校為學(xué)生提供教育，就接受與提供服務(wù)而言，高校與學(xué)生之間是供需關(guān)系。但這種供需關(guān)系和市場上其他供需關(guān)系有顯著的差別。首先，教師提供的教育服務(wù)專業(yè)性很強(qiáng)，學(xué)生與教師之間存在嚴(yán)重的信息不對稱性，這種特點(diǎn)導(dǎo)致學(xué)生在接受服務(wù)的過程中處于被動地位。其次，教師給學(xué)生提供的服務(wù)能不能產(chǎn)生作用和學(xué)生自身努力有很大關(guān)系，而努力學(xué)習(xí)往往給學(xué)生帶來負(fù)效用。況且學(xué)生在學(xué)校是先交費(fèi)后接受服務(wù)，這樣的話學(xué)生在學(xué)習(xí)時(shí)學(xué)費(fèi)已經(jīng)成為沉沒成本，不會影響學(xué)生的努力程度，再加上學(xué)生的心智發(fā)育還不夠成熟，很難指望學(xué)生自主學(xué)習(xí)。特別對于高職院校的學(xué)生，自主學(xué)習(xí)性更差，這就使得高職院校教師在為學(xué)生講授知識的同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)學(xué)生投入到學(xué)習(xí)中來，在必要的時(shí)候應(yīng)給與學(xué)生強(qiáng)制性管理，但管理強(qiáng)度過大又會造成學(xué)生厭學(xué)情緒。另外換個(gè)角度，就面對就業(yè)市場講，學(xué)生在某種程度上講是高校提供給企業(yè)的產(chǎn)品。畢業(yè)生素質(zhì)的高低、就業(yè)率的高低以及就業(yè)質(zhì)量的高低在很大程度上影響高職院校的發(fā)展。然而學(xué)生這種“產(chǎn)品”有其獨(dú)特性，其具有主觀能動性，外部的改造對他能不能起作用在很大程度上取決于其自身。因此，對高校而言，如何面對學(xué)生“客戶”與“產(chǎn)品”兩種特殊的身份，給予學(xué)生什么樣的權(quán)利，使其主動投入到學(xué)習(xí)中來就顯得格外重要。

（3）院校與企業(yè)

就高校與企業(yè)的關(guān)系來說，高校為企業(yè)提供人才，高校與企業(yè)是典型的供需關(guān)系。和學(xué)生作為高校的需求方不同，企業(yè)對自己的需求信息非常清楚，高校只有充分了解企業(yè)的需求才有可能為企業(yè)提供優(yōu)秀的人才。然而有些信息是默會信息，不具有良好的傳遞性，高校只有在與企業(yè)的長期合作中才能獲得。另外，無論高職院校的實(shí)訓(xùn)室或模擬車間多么逼真，其運(yùn)轉(zhuǎn)和真實(shí)企業(yè)相比仍有區(qū)別，和企業(yè)搞好合作關(guān)系，讓學(xué)生多到企業(yè)實(shí)踐才能使學(xué)生更好滿足企業(yè)需要。然而，重要的問題在于如何界定企業(yè)在高職教育中的作用，以保障企業(yè)有動力參與高職教育并與高校開展長期合作。

從以上分析看出，政府與高校管理層是委托代理關(guān)系，政府需解決的問題是如何保證高校管理者按政府目標(biāo)行事。而高校、學(xué)生、企業(yè)三者的關(guān)系較為復(fù)雜，一方面高校應(yīng)為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教學(xué)服務(wù)以滿足企業(yè)的需求，這又需要高校與企業(yè)建立長期的合作關(guān)系，另一方面，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣是整個(gè)教學(xué)的關(guān)鍵，而加強(qiáng)與企業(yè)合作、增加學(xué)生到企業(yè)的實(shí)踐能使學(xué)生明白學(xué)習(xí)與就業(yè)之間的關(guān)系，提高學(xué)生學(xué)習(xí)的主動性。因此，運(yùn)用公共治理的思路，合理安排政府、高校、學(xué)生及企業(yè)的權(quán)責(zé)，保障各方良好合作，將有利于高職院校的建設(shè)。

3 高職教育的公共治理模式探析

政府與高職院校管理者的關(guān)系是出資人與管理者的關(guān)系，政府的目標(biāo)為提高全民素質(zhì)，增加社會就業(yè)，降低教育成本，而政府的目標(biāo)需通過高校管理者實(shí)現(xiàn)。鑒于政府在專業(yè)知識、信息和精力方面的劣勢以及高職教育的特點(diǎn)，政府不應(yīng)也很難在具體教學(xué)中對高校給予過多的干預(yù)。政府作為出資人應(yīng)借鑒公司治理中股東在治理中的作用，即把目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，使其更具考核性，并引入外部專業(yè)人士對相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行考核。另外，政府應(yīng)劃清和高校管理層的權(quán)力界限，給具有專業(yè)知識高校管理者以更大發(fā)揮空間。

在高職院校與學(xué)生的關(guān)系上，高職院校首先要確立服務(wù)意識，歸根結(jié)底學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系，而且服務(wù)質(zhì)量的高低不僅影響學(xué)生也受學(xué)生影響。高職學(xué)生正處于剛成年階段，心理還不成熟，但自主意識特別強(qiáng)烈，管理稍嚴(yán)便會產(chǎn)生逆反心理。因而應(yīng)該給予其一定的自由空間，在學(xué)習(xí)生活中應(yīng)充分發(fā)揮學(xué)生團(tuán)體的作用。另一方面，學(xué)生是學(xué)習(xí)的主體，也是學(xué)校服務(wù)的對象，而每個(gè)學(xué)生都有其興趣和特長，這就要求學(xué)校為學(xué)生提供自我成長的空間，引導(dǎo)學(xué)生自主學(xué)習(xí)，幫助學(xué)生制訂職業(yè)規(guī)劃，幫助學(xué)生建立獨(dú)特的自我評價(jià)體系，這就需要學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中有更大的自主權(quán)。另外為了克服學(xué)生的惰性，還應(yīng)建立一套教師對學(xué)生的評價(jià)體系，由教師對學(xué)生的平時(shí)表現(xiàn)和學(xué)習(xí)效果進(jìn)行評價(jià)，以增強(qiáng)學(xué)生的紀(jì)律性和責(zé)任感。

高職院校與企業(yè)的關(guān)系也是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，而這種關(guān)系是由學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系派生而來的。對于企業(yè)而言，吸納人才非常重要，而高職院校是為企業(yè)提供人才的重要場所，另一方面高職院校要培養(yǎng)企業(yè)需要的人才，就必須獲得企業(yè)的人才需求信息。因此，高職院校和企業(yè)之間具有牢固的合作基礎(chǔ)。那么在合作中，企業(yè)、學(xué)校與學(xué)生三方的關(guān)系應(yīng)如何界定呢？首先企業(yè)為學(xué)校提供信息、幫助學(xué)校培養(yǎng)學(xué)生的目的是獲取人才，只有學(xué)校和企業(yè)建立長期合作關(guān)系，甚至學(xué)生和企業(yè)簽訂就業(yè)協(xié)議的前提下才能獲得企業(yè)的權(quán)利支持。而企業(yè)提供的需求信息中一般一部分為行業(yè)需求信息，一部分為企業(yè)自身需求信息，如果學(xué)校依據(jù)企業(yè)提供的需求信息做針對性的教學(xué)調(diào)整，則培養(yǎng)的學(xué)生所具備的知識和技能會具有一定的專用性。這樣在校企合作的模式下，企業(yè)與學(xué)生的關(guān)系應(yīng)該是類似于企業(yè)與準(zhǔn)員工之間的關(guān)系，這就要求加大企業(yè)在教學(xué)管理中的權(quán)力和作用，并且把企業(yè)對學(xué)生的評價(jià)納入學(xué)生評價(jià)體系中。

1 任生策，陸銘，尤建新.公共治理理論述評”［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2009（1）

2 姚邁新.公共治理的理論基礎(chǔ)：政府、市場與社會的三邊互動［J］.陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）

3 萬紹紅.公共治理中的意識形態(tài)供給：一種交易費(fèi)用分析［J］.井岡山大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（9）

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