論吉林省基層法律服務(wù)制度的困境及改革措施

宋慧宇

（吉林省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，吉林長春，130033）

基層法律服務(wù)制度是上世紀(jì)80年代之初為了適應(yīng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，彌補律師事務(wù)所和律師數(shù)量較少，出現(xiàn)在廣東、福建等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較多、商品經(jīng)濟比較活躍的地區(qū)，以滿足基層群眾對法律服務(wù)的基本需求。但是，隨著律師行業(yè)的迅速發(fā)展以及法制建設(shè)的不斷完善，基層法律服務(wù)存在和發(fā)展的政策基礎(chǔ)出現(xiàn)動搖，基層法律服務(wù)組織開始整頓和出現(xiàn)萎縮。目前，關(guān)于基層法律服務(wù)組織進一步的改革方案尚未明確，導(dǎo)致吉林省基層法律服務(wù)實踐中問題叢生、管理工作困難重重。在這種情況下，根據(jù)自身實際積極探索適合本地區(qū)的改革措施、保持基層法律服務(wù)工作的順暢進行十分必要。

一、當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)制度的問題和困境

吉林省基層法律服務(wù)在服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)社會、服務(wù)農(nóng)村三十年后與全國其他地區(qū)一樣面臨著諸多問題和困境，在具有相似性的同時又有自身區(qū)域性的特征。

（一）改革政策不明確導(dǎo)致實踐中基層法律服務(wù)所性質(zhì)不清

關(guān)于基層法律服務(wù)制度的政策在十幾年間經(jīng)歷了數(shù)次變化。從法律依據(jù)上講，基層法律服務(wù)所由最初的性質(zhì)不清，到事業(yè)單位、兩所合一的模式，再到后來改制為合伙制法律服務(wù)所，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織，性質(zhì)從公到私，從國家工作人員到獨立的市場主體。但由于政策變動頻繁，最終的脫鉤改制進行的并不徹底，導(dǎo)致實踐中做法并不統(tǒng)一，時至今日很多省份在改革過程中保留了事業(yè)單位、獨立合伙制（完全獨立或合屬辦公）兩種性質(zhì)。有的省份則走的更遠，如江蘇省將基層法律服務(wù)所脫鉤后轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У穆蓭熓聞?wù)所，但存在著法律依據(jù)欠缺、完全放棄原有優(yōu)勢的問題；還有一些省份如上海市將基層法律服務(wù)所轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆烧鲑Y資助的公益性社會組織（人民調(diào)解室），但這種模式高度依賴地方財政［1］。目前，吉林省基層法律服務(wù)所共677個，基層法律服務(wù)工作者共1597人，在人員和編制上完全實現(xiàn)脫鉤、成為獨立合伙制中介機構(gòu)的有167個，大部分集中于長春和吉林兩市，而且多數(shù)集中于市區(qū)內(nèi)，其他的基層法律服務(wù)所特別是廣大農(nóng)村地區(qū)雖然不再占用國家和地方編制，但仍然與司法所合屬辦公，這種基層法律服務(wù)所性質(zhì)不清和身份不明的狀況一直延續(xù)。

（二）兩所合一模式對基層政法部門和基層法律服務(wù)工作的阻礙

由于受吉林省經(jīng)濟、社會和各地條件所限，基層法律服務(wù)所脫鉤改革并不徹底，完全實現(xiàn)兩所分離，獨立經(jīng)營的基層法律服務(wù)所并不多，兩所合一的模式阻礙了基層政法部門和法律服務(wù)工作的順利開展。

首先，基層法律服務(wù)所改制后仍然保留其協(xié)助司法行政機關(guān)或基層政府開展調(diào)解基層糾紛、普法宣傳等項工作職能不變①根據(jù)2000年9月《基層法律服務(wù)機構(gòu)脫鉤改制實施意見》第二部分第三點，基層法律服務(wù)所“承擔(dān)的接受司法行政機關(guān)或基層政府委托，協(xié)助開展調(diào)解基層糾紛、‘148’法律服務(wù)、普法宣傳、法律援助等項工作的職能不變”。，加上原來兩所合一時基層法律服務(wù)工作者多為司法所人員兼任，導(dǎo)致實踐中很多群眾特別是在兩所合屬辦公的地區(qū)無法清楚地辨明兩所和人員的性質(zhì)區(qū)別，尤其在法律服務(wù)工作者進行有償法律業(yè)務(wù)時，可能會使基層群眾對基層政法部門的權(quán)威性和公正性產(chǎn)生誤解和懷疑。

其次，基層兩所合屬辦公以及輔助行政工作的狀況使得基層法律服務(wù)所無法真正實現(xiàn)獨立，難免會在提供法律服務(wù)時受到基層政法部門的影響，一方面依靠與基層政法部門的緊密關(guān)系不正當(dāng)獲取案源，另一方面在涉及基層黨群、干群關(guān)系方面案件的處理上往往瞻前顧后，其中立性和公正性可能會受到行政權(quán)力的沖擊和干擾。

（三）法律障礙和不正當(dāng)競爭行為對法律服務(wù)市場產(chǎn)生消極影響

基層法律服務(wù)所脫鉤之后性質(zhì)與律師事務(wù)所沒有區(qū)別，都是以獨立法人的身份參與市場競爭的主體。但是，目前基層法律服務(wù)工作存在一些法律和實踐上的障礙。

首先，盡管2007年修訂的《律師法》增加了“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)”的條款，但是，規(guī)定基層法律服務(wù)工作者可以有償代理除刑事訴訟之外的訴訟業(yè)務(wù)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》僅僅是部門規(guī)章，并非法律，使得基層法律服務(wù)工作者從事訴訟代理業(yè)務(wù)存在法律上的障礙。

其次，獨立后的基層法律服務(wù)所在業(yè)務(wù)范圍上與律師事務(wù)所基本一致，但在知識水平和業(yè)務(wù)技能上處于劣勢，只能以低廉的價格與律師行業(yè)進行競爭，有時候為了獲取案源，個別法律服務(wù)工作者使用一些不正當(dāng)?shù)母偁幨侄危缂倜奥蓭熣袛垬I(yè)務(wù)、到處疏通關(guān)系、惡意低價競爭、財務(wù)管理混亂等等，加劇了法律服務(wù)行業(yè)的歪風(fēng)和腐敗，影響了法律服務(wù)市場的正常秩序。

（四）人員素質(zhì)偏低影響基層法律服務(wù)工作的質(zhì)量

根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定，可以通過五種渠道取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格：具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員，通過全國基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及申請按考核程序取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格。2000年12月，司法部舉行了首次全國基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格考試，實踐中以通過考試和考核獲得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格的占大多數(shù)。

由于之后國家未再舉行統(tǒng)一考試，長期以來未有統(tǒng)一嚴格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使得吉林省基層法律服務(wù)工作者整體水平和素質(zhì)偏低，具有大專文化程度的所占比例不高，其中是正規(guī)學(xué)歷的更是少數(shù)。這使得基層法律服務(wù)人員和質(zhì)量良莠不齊，整體行業(yè)水平與律師行業(yè)相比存在不小的差距，與基層法律服務(wù)市場的廣泛需求之間存在著矛盾與沖突，這在基層法律服務(wù)走向市場參與競爭后更加明顯。

（五）基層法律服務(wù)管理工作陷入困境與迷茫

根據(jù)司法部的各項規(guī)章，自基層法律服務(wù)所建立之始，其批準(zhǔn)機關(guān)即為司法行政機關(guān)，2003年《行政許可法》頒布后，規(guī)定部門規(guī)章“不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”，使得基層法律服務(wù)所以及基層法律服務(wù)工作人員考核資格的設(shè)定沒有了法律依據(jù)。2004年《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務(wù)院確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》中取消了司法行政機關(guān)基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格認可及基層法律服務(wù)所設(shè)立核準(zhǔn)的行政審批項目，保留了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)核準(zhǔn)的審批。

首先，根據(jù)以上規(guī)定，目前司法行政機關(guān)對于新設(shè)立基層法律服務(wù)所沒有審批權(quán)，而對于市場上已存在的基層法律服務(wù)所無論是自愿申請還是因違法違規(guī)行為，司法行政機關(guān)都無權(quán)對其進行變更和撤銷的審批。這使得實踐中司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)所不管又不行，涉及法律服務(wù)市場的正當(dāng)競爭和正常秩序；管又管不得，對嚴重的違法行為沒有對其有效的權(quán)力制約手段。其次，目前吉林省僅僅對已取得基層法律服務(wù)資格證和企業(yè)法律顧問證的人員自2009年開始恢復(fù)審核發(fā)放基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證，由于國家取消了基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)人員資格考試，使得吉林省基層法律服務(wù)隊伍保持只出不進的狀態(tài)。這種執(zhí)法依據(jù)上的缺陷使整體基層法律服務(wù)工作的管理困難重重，前景撲朔迷離。

二、吉林省基層法律服務(wù)制度的改革建議

由于司法行政部門的總體改革方案并未明確，因此各省在法律法規(guī)的框架內(nèi)可以根據(jù)自身實際情況實施有限適當(dāng)?shù)母母锎胧＜质∈寝r(nóng)業(yè)大省，也是經(jīng)濟相對落后地區(qū)，省情決定了基層法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)在借鑒其他省份經(jīng)驗的基礎(chǔ)上走適合自身特點的道路，著重解決以下幾個問題。

（一）基層法律服務(wù)所在吉林省是否還有存在的必要

目前關(guān)于基層法律服務(wù)所的改革有幾種意見：撤銷說、限制說和保留說。基層法律服務(wù)所最初就是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)彌補律師行業(yè)法律服務(wù)的不足而建立，如今這個原因和基礎(chǔ)是否仍然存在？

首先，律師行業(yè)為農(nóng)村提供法律服務(wù)仍然存在局限性。二十多年來，律師行業(yè)的人數(shù)和質(zhì)量有了很大的發(fā)展，但“律師在為農(nóng)村提供法律服務(wù)的方式方法方面沒有根本性的變化”［2］。目前吉林省“多數(shù)縣、市只有一兩個律師事務(wù)所，七八個律師，有的縣還沒有律師事務(wù)所……而且律師都集中在大中城市和縣城”［3］，人員普遍不足，難以全面覆蓋和深入基層。與此相對，隨著新農(nóng)村建設(shè)的全面開展，吉林省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟日漸活躍，農(nóng)民生活水平逐步提高，涉及訂單農(nóng)業(yè)、股份制農(nóng)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，以及農(nóng)民外出打工、民間借貸、生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的家庭鄰里等糾紛不斷增多且復(fù)雜，但這些案件標(biāo)的相對較小，很多律師又不愿涉獵。這就在三農(nóng)對法律服務(wù)的廣泛需求與法律服務(wù)的有限供給間產(chǎn)生了突出的矛盾和沖突。

其次，基層法律服務(wù)所有其自身的優(yōu)勢。第一，相對于城市，農(nóng)村仍然屬于經(jīng)濟落后地區(qū)，農(nóng)民絕大多數(shù)是低收入群體，在尋求律師的法律服務(wù)時面對遙遠的路途、高昂的收費有時只能望而卻步。因此，介于律師高昂收費和無償法律援助之間、向農(nóng)民（包括城市低收入群體）提供價格低廉法律服務(wù)的基層法律服務(wù)所仍然有很大的存在空間。第二，當(dāng)今中國特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然是熟人社會，基層法律服務(wù)所本身處于基層，很多基層法律服務(wù)工作者本身就是當(dāng)?shù)厝耍N近人民群眾，了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土，熟悉人際關(guān)系，在一些案件處理中能夠依靠這些優(yōu)勢及時便捷解決糾紛，比起專業(yè)的律師、嚴肅的法庭、冰冷的法條更易于讓人民群眾接受。第三，基層法律服務(wù)所長期處于社區(qū)鄉(xiāng)村、田間地頭，在處理與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)日常糾紛的同時，潛移默化地向人民群體宣傳了法律法規(guī)，不斷提高農(nóng)村基層干部群體的法律素質(zhì)，加快了農(nóng)村的法制建設(shè)，這是只處理相對較大案件、偶爾深入基層的律師所不能比擬的。

我國地區(qū)和階層發(fā)展的不均衡性決定了法律服務(wù)資源分布多集中于大城市和收入穩(wěn)定階層，而現(xiàn)實社會法律服務(wù)需求卻是多元化和差異化，這就決定了農(nóng)村地區(qū)和低收入群體法律服務(wù)提供之不足，因此，在現(xiàn)階段整個經(jīng)濟社會尚未發(fā)展到均衡階段的背景下，基層法律服務(wù)制度適應(yīng)了吉林省經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，在一定時期內(nèi)仍然有存在的空間和必要。

（二）當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)所如何合理定位

盡管基層法律服務(wù)所在吉林省仍然有存在的必要，但也不能過分夸大其作用和地位，畢竟經(jīng)過改革開放三十多年的法制建設(shè)發(fā)展，基層法律服務(wù)所已經(jīng)呈現(xiàn)出很多問題，這就需要在保留其優(yōu)勢的同時進行合理定位。

1.組織性質(zhì)

就吉林省的情況來講，基層法律服務(wù)所與原掛靠行政機關(guān)脫鉤，作為獨立社會中介組織的改革還是必要的。目前吉林省基層法律服務(wù)所已經(jīng)在名義上獨立，不再占用行政與事業(yè)編制。但是，由于能力和條件所限，脫鉤后的基層法律服務(wù)所經(jīng)營狀況并不樂觀，以吉林省長春市為例，脫鉤后真正運營良好的基層法律服務(wù)所不到總數(shù)（長春市基層法律服務(wù)所近130個）的一半。即便如此，很多學(xué)者提出的完全依賴地方財政的公益性社會組織的改革模式對于經(jīng)濟相對落后的吉林省來講并不適用。因此，吉林省可以在保有基層法律服務(wù)所社會中介組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，由政府給予其一定的支持幫助和政策傾斜，如吉林省法律援助的案件盡量指派基層法律服務(wù)所使其可以獲得一定補貼，地方政府在聘用顧問、涉及法律事務(wù)和訴訟時也盡量委托本地基層法律服務(wù)工作者以增加他們的收入等。

2.業(yè)務(wù)范圍

基層法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍主要包括服務(wù)項目和服務(wù)區(qū)域兩大問題，對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細則》中規(guī)定的基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)范圍，包括擔(dān)任法律顧問、代理非訴訟法律事務(wù)、調(diào)解糾紛、解答法律詢問、代寫法律事務(wù)文書、協(xié)助司法助理員開展法制宣傳教育和其他有關(guān)業(yè)務(wù)工作等基本沒有異議。目前對于基層法律服務(wù)是否應(yīng)當(dāng)退出訴訟領(lǐng)域、退出城市一直是爭議的焦點。一些學(xué)者包括司法行政管理人員認為，基層法律服務(wù)隊伍整體素質(zhì)偏低不適宜出庭代理訴訟，而且與律師業(yè)務(wù)產(chǎn)生沖突擾亂正常法律服務(wù)秩序，主張基層法律服務(wù)退出訴訟領(lǐng)域、退出城市甚至退出整個法律服務(wù)市場［4-7］。基層法律服務(wù)目前在中國特別是吉林省仍然有存在的合理性和必要性，必須承認基層法律服務(wù)工作者的整體素質(zhì)不能與律師相提并論，但在能力范圍之內(nèi)承辦一些律師不愿承擔(dān)的情節(jié)簡單、標(biāo)的較小的民事、行政訴訟案件并無不妥，況且基層法律服務(wù)收費低廉，可以滿足一些收入較低的農(nóng)民和城市低收入群體的需求。同時，為了更好地保護委托人的合法權(quán)益，可以限制基層法律服務(wù)的區(qū)域范圍，包括：當(dāng)事人一方或雙方的戶籍或住所在基層法律服務(wù)人員所在區(qū)縣的法律事務(wù);法律糾紛發(fā)生在基層法律服務(wù)人員所在區(qū)縣的法律事務(wù)［5］。此外，對于基層法律服務(wù)“協(xié)辦公證”的業(yè)務(wù)雖然多數(shù)人沒有意見，但公證畢竟是專業(yè)性比較強的業(yè)務(wù)，根據(jù)證明對象的復(fù)雜和重要程度，仍然需要慎重對待，以免影響公證的權(quán)威性和公正性。

（三）當(dāng)前吉林省基層法律服務(wù)所怎樣規(guī)范管理

盡管司法行政機關(guān)對基層法律服務(wù)所的審批權(quán)被取消，但司法行政機關(guān)仍然有對法律服務(wù)市場的監(jiān)管權(quán)，有維護法律服務(wù)市場正當(dāng)競爭和正常秩序的職責(zé)。因此，如何規(guī)范吉林省基層法律服務(wù)所的正常運行、維護法律服務(wù)市場競爭的良性循環(huán)是當(dāng)前司法行政機關(guān)必須面對的問題。

1.推進脫鉤工作。獨立后的基層法律服務(wù)所作為自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的法律中介組織，接受基層司法所的監(jiān)督管理，不再具有行政性職能，不宜再與司法所合并在一起。因此，具備條件的地方應(yīng)盡量將司法所與法律服務(wù)所分離，使其各司其職，促進基層法律服務(wù)所真正走向獨立法人之路；農(nóng)村不具備條件的暫時可以一起辦公，但內(nèi)部必須劃清界限，人員分離，以各自名義開展活動，“避免以司法所名義開展有償服務(wù)和以法律服務(wù)所名義行使行政管理權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生”［3］。

2.建立行業(yè)管理。行業(yè)協(xié)會是代表本協(xié)會成員共同利益的自律性組織，基層法律服務(wù)工作者也應(yīng)當(dāng)建立自己的行業(yè)協(xié)會，促進與司法行政管理部門的協(xié)調(diào)溝通，加強基層法律服務(wù)工作的日常管理、職業(yè)培訓(xùn)和相互交流，全面掌握基層法律服務(wù)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài)，幫助基層法律服務(wù)所解決遇到的問題和困境，協(xié)調(diào)協(xié)會內(nèi)部組織和人員之間的沖突和糾紛，推進基層法律服務(wù)的健康發(fā)展。

3.有效規(guī)范競爭。基層法律服務(wù)必須嚴格遵守執(zhí)業(yè)規(guī)則，與律師行業(yè)形成針對不同層次法律服務(wù)需求，既平等競爭又相互補充的統(tǒng)一和諧的法律服務(wù)體系。完善各項內(nèi)部管理制度：（1）誠信服務(wù)制度，切實維護委托人的合法權(quán)益，樹立基層法律服務(wù)的良好形象，增加企業(yè)的市場競爭力；（2）辦案公開制度，標(biāo)準(zhǔn)公開、收費公開、持證上崗，公開透明是監(jiān)督有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵之一；（3）財務(wù)管理制度，統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)和收費票據(jù)并嚴格執(zhí)行，嚴厲打擊私自收費、私開白票的行為；（4）檔案管理制度，對已經(jīng)辦理或正在辦理的案件要如實記錄在案，建立完整卷宗，以備查驗。

4.提升人員素質(zhì)。首先，根據(jù)《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定，除了通過全國基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試以及通過考核程序可以從事基層法律服務(wù)之外，還有具備律師資格、公證員資格或者企業(yè)法律顧問資格的人員可以從事基層法律服務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵或組織這幾類人員通過申請審核發(fā)放基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)證，以充實基層法律服務(wù)隊伍。其次，司法行政機關(guān)要通過多渠道、多形式對目前已從事基層法律服務(wù)的工作者加強業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括法律基礎(chǔ)、職業(yè)道德、誠信規(guī)則、執(zhí)業(yè)紀(jì)律，與基層司法所、律師行業(yè)、公證行業(yè)的關(guān)系以及涉及新農(nóng)村建設(shè)的方針政策等，切實提高基層法律工作者的整體素質(zhì)。

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