深入推進行政執法與刑事司法銜接工作的思考

黃治文

(重慶市彭水苗族土家族自治縣人民檢察院，重慶 409600)

行政執法與刑事司法從廣義上講都屬于執行法律的活動，都是我國依法治國建立法治國家的重要內容。行政執法與刑事司法相銜接(以下簡稱“兩法銜接”)的工作機制是中央提出、檢察機關積極推動的一項重要工作機制，是檢察機關會同公安機關和有關行政執法機關探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，形成執法司法合力的工作機制，重點是規范工商、稅務、海關、藥監、質檢、文化、新聞出版等行政執法機關依法向公安機關等刑事司法機關移送涉嫌犯罪案件。

一、“兩法銜接”工作開展情況及效果

我國的“兩法銜接”自2000年國務院開展的打假聯合行動首次提出，2001年出臺相關規定到2012年以來，走過了10多年的歷程，做了大量工作，進行了廣泛的研究探索，取得了較好的效果，有力地打擊了犯罪，維護了社會主義市場經濟秩序，推進了依法治國進程。

一是出臺了一系列政策法規和司法解釋。2001年4月，國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》明確要求“加強行政執法與刑事執法的銜接，……對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理”。2001年7月，國務院制定并公布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，以行政法規的形式確立了行政執法與刑事司法銜接機制的基本框架;同時，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院辦理行政機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。為依法懲治侵犯知識產權犯罪活動，維護社會主義市場經濟秩序，最高人民法院、最高人民檢察院2004年12月出臺了《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，2007年4月又出臺了《關于辦理侵犯知識產權刑事案件具體應用法律若干問題的解釋(二)》。為解決近年來公安機關、人民檢察院、人民法院在辦理侵犯知識產權刑事案件中遇到的新情況、新問題，2011年1月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部印發了《關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《轉發國務院法制辦等部門〈關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》，是目前位階、層次、效力最高的規定“兩法銜接”的文件。

二是召開了一些專題工作會議和學術研討會議。2003年4月國務院召開全國整頓和規范市場經濟秩序工作會議，提出“進一步解決行政執法與刑事執法的銜接問題，加強案件移送和監督檢查，不得以罰代刑”的要求。2006年10月，全國整規辦、最高人民檢察院、公安部、監察部、工商總局、質檢總局、食藥監局聯合召開“全國行政執法與刑事司法銜接座談會”，這是專門研究行政執法與刑事司法銜接工作的第一次全國性會議，總結、交流了行政執法與刑事司法銜接的有關情況和經驗，研究了存在的問題，對今后一個時期進一步推進這項工作做出部署。2009年最高人民檢察院先后于廣東東莞等地舉辦“知識產權培訓暨兩法銜接工作現場經驗交流會”，對“兩法銜接”工作進行了交流、總結和研討。

三是開展集中打擊專項整治行動。2000年在全國開展了打擊制售偽劣商品違法犯罪活動聯合行動;2001年全國集中開展了整頓和規范市場經濟秩序的行動;2010年全國集中開展“打擊侵犯知識產權和制售偽劣商品專項行動”;2011年全國集中開展“打擊食品藥品犯罪專項行動”。

四是嚴厲打擊了犯罪分子。“兩法銜接”工作的有效開展，有力地打擊了各類破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪分子和相關的職務犯罪，特別是近年來效果顯著。2010年各級檢察機關督促行政執法機關依法移送涉嫌犯罪案件3448件，起訴侵犯知識產權、制售偽劣商品等犯罪嫌疑人5642人。2011年各級檢察機關督促行政執法機關依法移送涉嫌犯罪案件6414件，立案偵查徇私舞弊不移交刑事案件涉嫌犯罪的行政執法人員121人。公安機關共偵破食品安全案件5200余起、制售假冒偽劣藥品案件6500余起，各級檢察機關依法批準逮捕生產銷售假藥劣藥、有毒有害食品等犯罪嫌疑人2012人，提起公訴1562人，立案偵查“瘦肉精”、“假牛肉”等食品安全事件中涉嫌瀆職犯罪的國家機關工作人員202人，有效遏制了“瘦肉精”、“地溝油”等違法犯罪活動對廣大人民群眾的現實危害。

二、“兩法銜接”工作中存在的問題

(一)思想認識不夠

一是一些地方和部門對“兩法銜接”的重要性認識不夠，導致此項工作要么不抓，要么抓而不到位，流于形式;二是部分行政執法機關對行政執法和刑事司法的聯系認識不夠，沒有認識到行為人既違反行政法又違反刑法，應當既承擔行政法責任又承擔刑法責任，以罰代刑，不向司法機關移送案件;三是有時公安機關與行政執法機關對案件的定性、證據的收集和固定在認識上存在分歧，造成移送難和處理難。

(二)缺少法律相關規定

目前“兩法銜接”的法律依據主要是行政法規、司法解釋和有關部門會簽的規范性文件，剛性不足、操作性差、法律位階較低、調控范圍有限、執行力不夠，直接影響了實際效果。

(三)牽頭部門不明確、不統一

2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《轉發國務院法制辦等部門〈關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》要求“各地要根據實際情況，確定行政執法與刑事司法銜接工作牽頭單位”。實踐中，有的地方由法制辦牽頭，有的地方由商務部門牽頭，有的地方由檢察機關牽頭，有的地方由監察部門牽頭，有的地方由公安機關牽頭。

(四)監督工作有待加強

檢察機關對行政執法機關的監督中信息渠道不暢，難以突破行政層面配合的局限，一定程度上阻礙了監督工作的開展。檢察機關對行政執法機關應當移送而不移送的涉嫌犯罪案件提出檢察意見，但效力無法保證。檢察機關偵查監督部門工作任務已經相當繁重，檢察人員對民事行政法律法規、經濟管理知識以及行政執法辦案流程不熟悉，使監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的能力和水平受到制約。

(五)工作機制不健全

“兩法銜接”工作存在一定問題，工作機制方面尚未形成支持和保障是一個十分重要的原因。現有銜接機關運行效率不高，停留在聯席會議、抄備審查的層面，銜接工作缺乏有力的組織協調，銜接范圍有待進一步擴展，銜接信息渠道不暢。

(六)涉嫌犯罪案件移送少

從近年辦案情況看，盡管經濟違法犯罪案件發案數逐年增長，行政執法機關查處的案件也在增加，檢察機關監督力度逐步加大，但經行政執法機關移送進入刑事訴訟程序的比例卻很小。

三、強化“兩法銜接”工作的對策

(一)統一思想認識

一是要充分認識到“兩法銜接”工作是依法行政和公正司法的需要。現實中行為人既違反行政法又違反刑法，既要承擔行政責任又要承擔刑事責任，就應由行政執法查處進入到刑事司法裁決，如果不加強銜接，有案不移，使犯罪行為得不到打擊，就違反了“有法可依，有法必依，違法必究，執法必嚴”的社會主義法制原則，就達不到依法行政的目的，更不能實現司法公正。二是要充分認識到“兩法銜接”工作是整頓和規范社會主義市場經濟秩序的需要。我國已進入全面建立完善社會主義市場經濟的階段，如果不下大力氣進行整頓和規范，不嚴厲打擊各類市場主體的犯罪活動，市場經濟就難以真正建立起來。深入推進“兩法銜接”工作，是整頓和規范社會主義市場經濟秩序的重要手段，能有效打擊各類破壞市場經濟的犯罪。三是要充分認識到行政執法和刑事司法是既相互區別的，兩者是不同性質的執法活動，但又是密切聯系的。行政執法是基礎，對行政違法行為的刑事追究是以行為人違反行政法律法規為前提的，由行政執法查處進入到刑事司法裁決，是查處和追究犯罪的訴訟規律的體現。

(二)加強立法工作

一是提高立法位階。改國務院出臺行政法規和司法機關出臺司法解釋以及各部委聯合行文的方式，為全國人大常委會制定通過“兩法銜接”單行法律的形式。二是制定統一的案件移送條件和標準。經濟犯罪案件往往具有相當的復雜性，沒有統一的標準，就會造成移送案件工作的銜接不順。三是規范移送程序。應堅持刑事優先原則，建立系統完備的案件移送制度，規范移送行為，將移送程序法定化。四是明確檢察機關對“兩法銜接”的法律監督權。五是完善證據轉化的有關規定。

(三)確定牽頭部門

牽頭部門應具有權威性、專業性、獨立性，立足現行體制，行政部門中政府法制辦、監察機關可作為牽頭部門，司法部門中公安機關、檢察機關可作為牽頭部門。有的提出在行政部門和司法部門各自確定一個牽頭部門，行政部門為監察機關，司法部門為檢察機關。筆者認為，牽頭部門最好確定一個，從牽頭部門的性質和多年的實踐來看，確定檢察機關為牽頭部門比較合適，因為檢察機關為國家法律監督機關，對行政執法和司法都有監督權，檢察機關又是司法機關，有一批熟悉法律、專門打擊犯罪的辦案人員，同時，檢察機關獨立向權力機關負責，不從屬于任何政府部門，不受部門利益影響。鑒于目前檢察機關人員較少，沒有專門機構負責此項工作，可由編制部門適當增加編制，設立專門機構負責此項工作。

(四)強化監督工作

從法律層面將行政執法機關移送涉嫌犯罪案件納入檢察機關立案監督的范疇，檢察機關重點從以下幾個方面進行監督:一是檢察機關發現行政執法機關應當移送而不依法移送涉嫌犯罪案件的，或被害人認為行政執法機關應當移送而不依法移送涉嫌犯罪案件請求檢察機關監督的，檢察機關應當要求行政執法機關說明不移送理由，行政執法機關必須書面說明不移送理由，檢察機關認為行政執法機關不移送理由不成立的，可以向行政執法機關發出《通知移送書》，行政執法機關必須在收到《通知移送書》后的規定時間內移送。二是行政執法機關就案情復雜、疑難、性質難以認定的案件向人民檢察院咨詢的，人民檢察院應當認真研究并回復意見。三是行政執法機關對公安機關不立案的決定有異議的，由人民檢察院依法進行立案監督。四是人民檢察院發現應當移送而不移送，或者干預執法、阻撓移送和刑事追訴，構成違法犯罪的，應當依法查辦。五是有關單位和個人發現行政執法機關不按規定向公安機關移送涉嫌犯罪案件，向人民檢察院舉報的，人民檢察院應當根據有關規定及時處理，并向舉報人反饋處理結果。

(五)建立信息共享平臺

一是規范平臺的建立順序。鑒于大量的行政執法案件由區縣級行政執法機關查處，可以先建立區縣級行政執法機關與檢察機關聯通的信息共享平臺，再實現省市級層面的開通運行，最終實現國家級層面的開通運行，形成上下左右互聯互通。二是規范平臺聯網單位。將涉及公共安全、民生保障等領域的行政執法單位納入平臺。三是制定平臺管理辦法。明確各聯網單位在信息共享平臺工作中的職責和要求，明確行政執法信息錄入的范圍、標準及要求。四是建立監督考核工作制度。將平臺的規范應用納入效能監察范圍，定期組織相關職能部門開展聯合檢查。

(六)完善工作機制

一是完善“兩法銜接”聯席會議制度。檢察機關牽頭與各行政執法機關、公安機關定期不定期召開聯席會議，溝通情況，統一認識。聯席會議的內容主要是:通報辦案情況，交流工作經驗，研究解決辦案中存在的問題，制定和完善工作制度。二是健全司法機關介入行政執法制度。司法機關及時介入，對行政執法機關進行有力監督，引導行政執法機關收集證據，幫助行政執法人員把握罪與非罪的標準。三是建立相互協作制度。互設聯絡員，開展行政執法、刑事司法協助。四是建立案件及信息定期通報制度。

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