國家創新體系下的創新政策：概念、評估和發展趨勢

王唯薇

起源于上世紀80年代的國家創新體系（National Innovation System,以下簡稱NIS）研究，不僅更新了世界對于“創新”的理解，也為一國政府制定創新政策提供了新的理論基礎和框架。從理論角度講，NIS理論有別于現代主流經濟學的一般均衡原理，重新詮釋了創新在經濟發展中的作用以及政府在創新中的角色地位，為政府的創新政策設計、干預和實施提供了更加符合現實的經濟學基礎；從實踐角度講，這個概念被經濟合作與發展組織（OECD）、歐洲委員會(EC)、聯合國貿易及發展委員會（UNCTAD）和美國、德國、日本等國際組織和發達國家政府作為了制定創新政策的主要框架和分析工具，并致力于推廣全球作為謀求經濟持續性發展的重要動力機制。

NIS是指參加新技術發展和擴散的企業、大學、研究機構及中介組成為創造、儲備及轉讓知識、技能和新產品的相互作用的網絡系統 (OECD,1999)［1］。根據這個理論，創新政策的任務就是確保國家可以有一個聯系緊密、管理良好、資金運作良好的公立以及私立的機構群，可以在NIS內發揮良好的作用。建立在NIS理論基礎上的創新政策并非一些單立的文本，也不等同于科學政策和技術政策，而是一個協調包含多主體參與和互動，涉及貿易、財政、稅收、金融和教育等多方面制度建設的一個龐大政策體系，有的機構稱之為“政策組合”（Policy Mix）則更為準確（如OECD、worldbank）。

我國近幾年的創新政策對于發展我國科研工作起到了巨大作用，但政策制定偏重于局部性刺激政策，如增大科研投入等，截至2009年，中國的研發總投入已居世界第四位，研發人力資源總量居第一位，國際專利申請量居世界第五位，全球科學引文索引（SCI）排名居第二位，而由于缺乏對于創新體系的結構性建設，致使整個社會缺乏創新活力，創新效率很低［2］。OECD2008年發布的《中國創新政策研究報告》也得出了類似的結論，分析認為中國近幾年在研發總投入上發展很快，但研發的產出效率在同等投入水平國家中處于后列［3］。2012年3月，美國信息技術和創新基金會和Kauffman基金會發布的 《全球創新政策指數》對全球55個國家的 “創新政策能力”（Innovat ion Policy Capacity）進行了評估，盡管中國在“科學和研發政策”項下獲取了高等水平評分，但7個指標的總分卻處于中等偏下水平［4］。

實踐證明，發達國家之所以能夠率先實現經濟起飛和持續增長，不僅是由于他們擁有了較高的科技水平，而是致力于協調技術、科學研究、信息通訊技術、稅收、貿易、知識產權、政府采購、標準、法規等各方面的政策，以服務于創新戰略。美國的Christopher T.Hill教授認為：“在過去的半個多世紀里，無論是在新技術的研發，還是在技術的商業化、民用化以及技術在國家安全中的應用，美國一直處于世界領先地位，這一切都得益于美國國家創新體系的高效支持。”[5]世界銀行在給發展中國家的創新政策建議中，首先指出必須從更廣的層面理解創新的含義，而不是認為創新只來源于科學和研究，政府的力量不能只停留在對科學研發的支持上，將研發政策和科學政策替代創新政策，而是要致力于為創新建立一個良好的環境［6］。

本文回顧在NIS框架下，創新政策的演進、范疇和評價方法，并探討創新政策的發展趨勢。

一、創新政策的演進

20世紀上半葉，真正意義上的創新政策并不存在［6］。西方國家在二戰中為了支持國防技術發展，制定了一系列科學和技術政策，并在戰后延伸到了大學和少量的研發機構。當時，創新政策與科學技術政策和產業政策是合二為一的，隨著學者們對創新研究的不斷深入，創新政策才逐漸獨立出來，概念和框架才逐漸明晰。從上世紀下半葉開始至今，創新政策大致經歷了三個發展時期：

（一）第一代創新政策

第一代創新政策流行于上世紀60年代和70年代，主要基于新古典經濟學基礎和線性創新模式。首先，在新古典學派的假設下，生產函數的設定是比較簡單的，看不到技術在其中的角色、成因和過程，只能看到技術變動的結果。其次，新古典學派也很少談論經濟體系的制度與結構。再次，由于假設企業的創新活動具有外部性，使得廠商的創造積極性不高，致使研發水平低于社會理想狀態，產生市場失靈，因此，政府必須采取增加研發、稅收減免、財政補貼等方式激發廠商的研發積極性，這個階段的創新政策大部分還是傳統意義上的“科學政策”和“技術政策“，重點扶持基礎研究和實驗室研究。

（二）第二代創新政策

上世紀80年代，逐漸產生了NIS概念。 NIS強調創新體系內的主體間的互動和政府對于社會創新能力構建的能動作用。在這個概念下，技術成為經濟增長的內生變量，政府的角色就是為矯正國家創新系統內的系統失靈，而這樣的失靈可能來源于系統內組成分子（科技人員、廠商、研究機構、大學）之間的利益沖突，也可能源自于制度的僵化性、訊息的不對稱、知識溝通上的障礙、科技研發人員流動不足等因素，阻礙整個創新體系的運作和知識的流通，從而影響創新效率［7］。由此創新政策變得復雜，其重心變為要就創新如何產生、如何擴展至國家系統，然后針對系統運作缺失提出政策建議，政策實施后利用創新監視系統衡量其成效，從而依據此結果來改進政策。

西方發達國家率先建立和完善國家創新體系，制定創新政策，原有的科學和研發政策將中心放在了加強基礎研究成果的應用上，教育目標調整為培養具有創新能力和興趣的青年，產業政策由原有的“優勝劣汰”調整為加強企業橫向合作，建立區域、企業集群等政策。

（三）第三代創新政策

進入21世紀，隨著國家創新體系這個概念的發展，創新政策的外延也越來越廣，比如OECD就將一國的包括法律制度、稅收制度等的創新 “框架條件”（framework condition）納入到創新政策范疇中，因此在“政府統籌” （ “whole-of-government”approach ）的潮流下，第三代創新政策更加重視政府各個部門的統籌協調以及各方面政策之間的協調。

二、創新政策的范疇

要研究創新政策首先要確定創新政策的范疇，但事實上，很難找到一個清晰的邊界。國家創新體系和創新政策都是“模糊”和“擴散”的概念［8］，創新政策幾乎涉及了社會經濟的方方面面。OECD是研究全球創新政策的引領者，他們將包括企業管理、金融、法律和知識產權等政策的“框架條件”都納入創新政策的范疇，并認為這是發展中國家發展創新政策的當務之急。

世界銀行發布的《創新政策》（innovation policy）［6］，考察了四大方面：（1）支持創新者的政策（包括建立商業服務政策、支持創業和新興創新型公司的政策、對創新型和新成立公司的金融支持政策、建立產業聚集和創新網絡的政策）；（2）法律法規政策（包括自由貿易和FDI政策、國內法律政策、采購政策）；（3）研發政策（包括公共部門研發、企業研發和國家研發合作政策）；（4）教育和培訓政策。

新西蘭林肯大學的John R等學者［9］在將歐洲、亞洲和太平洋地區國家的創新政策進行比較時，將分析框架分為七大方面：（1）有關創新政策管理結構和主體的政策（包括關鍵創新政策文件、決策者、執行者、多層治理等政策）；（2）創新政策戰略；（3）公共研究政策；（4）公私伙伴關系和知識轉移政策；（5）企業研發和創新活動政策；（6）支持創業精神和新企業創立的政策和；（7）創新的框架條件（包括知識產權、公眾創新意識和其他政策）。

2012年美國信息技術和創新基金會和Kauffman基金會發布的《全球創新政策指數》［4］選取了七大核心創新政策領域：(1)自由市場和FDI政策；(2)科學和研發政策；(3)本地市場競爭和創業政策；(4)知識產權政策；（5）數字和通訊技術政策；(5)政府采購政策以及；(7)高技術人才移民政策。

三、創新政策的評估

OECD是對創新政策進行評估的最早踐行者之一，上世紀90年代就開始對各國的科學政策進行評估，后來轉變為各國的創新政策進行評估，每年都發布幾個國家的創新政策評估報告。總的來講，目前在創新政策評價方法上主要側重定性的案例研究，但正如學者們努力給國家創新體系設計統一的度量標準一樣，為了分析國家間的差異以及創新政策對于經濟的影響力，學者們也在努力為創新政策建立評估指標。

The European TrendChart是歐盟從1999年就開始建立的年度創新政策基準和評價體系，每年都要發布歐盟國家的創新政策評估和預測報告，目前已經包含了歐盟外的一些國家。2008年他公布的《歐盟創新進步報告》曾采用了創新政策的數量作為量化指標，2009年進一步采用了投向創新的公共財政預算作為量化指標，2010年新西蘭林肯大學的學者在此方法上，將評估政策力度的量化指標擴展到預算數量、創新活動、創新主體和創新手段等的數量，并結合這些政策在國家創新體系中的重要程度，對歐盟和亞太地區的39個國家的創新政策做了等級評估［9］。

2012年美國發布的《全球創新政策指數》對全球55個國家進行了“創新政策能力”的評估，在7個核心創新政策領域建立了84個二級指標，采用了WTO、世界銀行、OECD等多個國際組織和國家的經濟、社會發展數據。

四、創新政策的發展趨勢

（一）創新政策的內容將更加廣泛

目前，創新政策的討論重點如何對應社會變化，如全球氣候變化、金融危機、綠色增長和老齡化問題等將繼續成為今后一段時間的熱點。此外，如何對創新型企業、流程創新和服務創新等進行支持也將受到高度重視，對企業的商業創新和產品創新的資助也將受到更多的政府的支持。這種變化主要來自于創新模式的變革，未來的創新體制會更加脫離對實驗室的依賴，而呈現出用戶驅動型的特征，基于創新和新創意的財富和工作更多地將來源于組織和社會科學、藝術、新的商業流程以及滿足客戶量身定做的需要，而不是以往的自然科學和工程學，創新政策將進一步脫離研發政策。

（二）創新政策和R&D政策的分離將更加清晰

調查顯示，歐洲創新型國家的創新政策任務和研發政策任務的界限是十分分明的，往往是越落后的國家，兩者的界限越模糊［10］。兩者的混淆會導致錯誤地認為R&D就是創新，并把發展一國的創新的重要性視為低于發展R&D，導致政策的片面以及創新管理的無力，從而商業部門無法或者是沒有興趣參加和影響創新體系的設計和建設。從發達國家創新政策的管理機制看來，創新政策的設計和管理已經從一兩個主管科技教育、經濟工業發展的部門擴展到一個由環境、社會事務、農業、交通、信息通訊技術、醫療等行政部門組合而成的協調機制。一國創新政策的有效執行，越來越依賴于一個高效運轉的協調機制。

（三）更加開放的自由貿易和外資引進政策

一個國家的創新有三大來源渠道：一是自我的研發；二是通過進口先進的產品以獲取先進的知識；三是通過引進FDI獲得知識的轉移。因此，自由貿易和直接投資政策是重要的創新政策內容。

自由貿易，一方面可以加強產品的自由流動，從而減少知識流動的障礙；另一方面，自由貿易可以深化國際分工，從而進一步提高各國的創新能力。普遍認為，發展中國家的創新來源主要是吸收發達國家的現有知識，自由貿易和吸引外資直接投資是發展中國家學習的主要途徑，而各種形式的貿易保護主義和對國外資本的限制都無疑成為創新的障礙。根據《全球創新政策指數》的調查結果顯示，在自由貿易市場開放度處于高水平的都是歐盟和OECD組織的國家，很多發展中國家卻處于低水平，如阿根廷、巴西、中國、印度和俄羅斯。隨著發展中國家對于創新研究的深入和發展中國家創新模式和經濟增長的理解，減少貿易障礙、提高開放度是大勢所趨。

（四）創新政策的全球化日益加強

創新的全球化突出表現為R&D的全球化，但R&D的全球化和創新全球化是有區別的。創新全球化更加表現為知識生產鏈和知識消費鏈的各個環節的水平網絡結構，因此影響一國的政策范圍更加寬泛，如各國為了爭取人才而采取的教育政策和移民政策的改變等。一些國家如德國和荷蘭已經將全球化內容明確融入創新政策中，并在海外設立了支持這些政策的機構［10］。創新全球化也明顯影響了發展中國家的政策，讓發展中國家越來越重視有利于知識國際流動的政策，不僅是制定提高吸收知識能力的政策，也制定鼓勵本國企業進行R&D和創新國際化的政策。

（五）創新政策的評估機制將是建設重點

INNO-Policy TrendChart［10］調查顯示，世界最創新的國家都擁有較好的創新政策評估機制，建立創新體系比較緩慢的國家通常也不太重視政策的分析和評估，表現出各國評估的能力也參差不齊，比如芬蘭是創新政策評估方面最先進的國家之一，每3年就要進行一次國家層面的創新政策評估，英國和挪威的評估過于注重細節卻缺乏系統分析。有些國家由于一方面缺乏資金和人才無法建立有效的評估機制，另一方面是缺乏政策評估的文化，主要是因為一些政府過度相信自己制定政策的能力和知識，單憑政治意愿創造和使用政策發展的證據。

一些國際組織如OECD努力推動世界各國的創新政策評估，2008年發表的 《中國創新政策評估》對中國創新政策優劣勢進行了分析，也對中國的創新政策制定提出了詳細的意見。The European Trend Chart后來和 INNO Policy Trend Chart、ERAWATCH數據庫合并，成為目前為包括歐盟成員和中國在內的48個國家成員提供評價標準和分析的體系。近幾年，由國家主導的評估也日漸增加，如瑞典、愛沙尼亞、拉脫維亞等國家都進行了本國的創新政策評價。實踐證明：評估越嚴格的國家，創新體系的進步越大。

[1]OECD.Managing national innovation system[M].Paris:OECD.，1999.

[2]侯春云.中國創新政策的重點應轉向制度環境建設[N].中國經濟時報，2011-09-30.

[3]OECD.Reviews of Innovation Policy:CHINA[EB/OL].Available at:http://www.oecd.org/innovation/innovationinsciencetechnologyandindustry/oecdreviewsofinnovationpolicychina.htm，2008.

[4]Information Technology and Innovation Foundation and the Kauffman Foundation.global innovation policy index[EB/OL].Available at:www.kauffman.org/globalinnova tionpolicy，2012.

[5]Christopher.T.Hill.The Post-Scientific Society[EB/OL].Available at:www.issues.org/24.1/c_hill.html，2007.

[6]The world bank.Innovation Policy:A guide for developing countries[EB/OL].Availableat:https://openknow ledge.worldbank.org/，2010.

[7]孫智麗.國家創新體系：知識經濟體系下創新政策的新思維[J].APEC review,2000(6).

[8]張俊芳,雷家骕.國家創新體系研究：理論與政策并行[J].科研管理，2009（4）.

[9]John R.Fairweather,Rene Wintjes,Julian Williams,Tiffany Rinne,Claire Nauwelaers.Comparison of Innovation Policies in selected European,Asian and Pacific Rim countries:How best to optimize Innovation Governance in New Zealand?[EB/OL].Research Report No.321.Available at:www.lincoln.ac.nz/PageFiles/1494/RR321w.pdf2010.

[10]INNO-Policy TrendChart.Innovation Policy Trends in the EU and Beyond[EB/OL].Available at:www.proinno-europe.eu，2011.