互聯網信息安全監管現狀與對策分析

張 博

隨著現代化信息技術的不斷提高，我國互聯網發展規模不斷擴大，越來越多的人把網絡聯系作為交流的主要手段，在網上購物、交友、聊天、工作、學習等等。然而，互聯網在帶給人們便利的同時，也催生出一系列的網絡危害，諸如個人隱私的泄漏，色情、低俗的網絡文化傳播，黑客、病毒的攻擊，各類不良信息、虛假廣告泛濫，一些不法言論也隨之而來，嚴重威脅到國家安全。

2012年第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告顯示，截至2011年12月底，中國網民規模達到5.13億，全年新增網民5 580萬，互聯網普及率達到38.3%［1］。互聯網的廣泛應用，一方面加快了國民經濟的發展，推動了社會和科技水平的進步，另一方面也帶來諸多信息安全方面的問題，網絡信息侵權、信息滲透、信息污染乃至信息犯罪屢見不鮮。我國80%的網民年齡在35歲以下，其中80%的網民具有大專以上文憑［2］，而這些人又恰恰是社會建設的主力軍，如何為數億網民提供一個綠色、文明的網絡環境是政府必須面對的新課題。要凈化網絡環境，讓互聯網信息更好地為人類發展服務，就必須對網絡信息進行監管。

一、我國互聯網信息監管現狀及存在問題

（一）管制機構眾多，權責不清

我國政府缺少一個統一的機構來負責網絡管制工作，很多機構都具有網絡管制的職能。從中央來看，很多部門都擁有網絡信息的管制權力，各類管制機構的運行方式也非常復雜。1993年成立了國家經濟信息化聯席會議，而后在1996年轉變為國務院經濟信息化領導小組，具有一定的網絡管制職能。1998年3月成立了信息產業部，把電子產業部與郵電部和信息化領導小組都合并進來。至此信息產業部具有互聯網管理與經營的權力，成為了網絡信息的主要管制機構，具有對電信與信息服務市場進行監管的權限［3］。

除了信息產業部外，我國還有另外一個重要的網絡信息管制機構，就是成立于1991年1月的國務院新聞辦，它的主要職責是對網絡新聞和其它各種網絡內容的管制，從而與信息產業部形成了一定的分工，一個負責新聞和網絡內容監管，一個負責網絡基礎建設與運行管理。當然，兩者對網絡信息的管制都有一定的職責。

2011年5月，經國務院同意，在國務院新聞辦公室加掛互聯網信息辦公室牌子。國家互聯網信息辦公室的主要職責包括：“落實互聯網信息傳播方針政策和推動互聯網信息傳播法制建設，指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理，負責網絡新聞業務及其他相關業務的審批和日常監管，指導有關部門做好網絡游戲、網絡視聽、網絡出版等網絡文化領域業務布局規劃，協調有關部門做好網絡文化陣地建設的規劃和實施工作，負責重點新聞網站的規劃建設，組織、協調網上宣傳工作，依法查處違法違規網站，指導有關部門督促電信運營企業、接入服務企業、域名注冊管理和服務機構等做好域名注冊、互聯網地址(IP地址)分配、網站登記備案、接入等互聯網基礎管理工作，在職責范圍內指導各地互聯網有關部門開展工作。”［4］具體分析其職責，新聞文字類以前是由國務院新聞辦公室負責，影音的審發是由廣電局負責，游戲和出版類則是由文化部和新聞出版總署負責，而現在這些職責都統一納入到互聯網信息辦公室負責。這標志著我國互聯網“政出多門”的管理體制得到一定程度的整合，針對網絡信息的監管邁出了堅實的一步。

（二）管制法規缺乏權威性，標準模糊

立法是網絡信息管制的主要手段。為加強網絡信息管制，我國自1994年發布《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》以來，又陸續出臺了《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》《互聯網信息服務管理辦法》《電信條例》《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》《關于維護互聯網安全的決定》等60多部針對網絡信息監管的法律法規，其中2000年9月頒布的《互聯網信息服務管理辦法》是一個基礎性文件［5］。

這些制度的建立為我國處理網絡信息的相關問題提供了大量的法律依據，另一方面，雖然建立了這么多的法律法規制度，但嚴格意義上的關于網絡信息監管的法律卻沒有。目前作為網絡監管依據的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》與《治安管理處罰法》的某些規定相沖突，以致在實際的執行中經常招致非議和質疑。因此，現存這么多法律法規都存在著層次低、缺乏協調性的問題。

網絡信息監管制度不夠完善的另一個方面表現在，很多規章制度的界定不夠明確。比如《互聯網信息服務管理辦法》中的第十五條第七款，針對提到的淫穢色情信息沒有做明確的界定，從而在實際操作過程中不具有嚴格的操作性。

（三）管制過程政府強勢主導，社會參與有限

目前，網絡信息的監管中政府的管制功能突出，而廣大網民和互聯網信息提供服務商參與度不高，處于被動狀態。監管雖然需要權威性，但不一定非要由政府來出面，網絡監管的治理不應只包含公共部門，也包括私人機構。在這種政府機構強勢主導下，整個監管過程主要表現在政府單一控制，有關部門責任繁重，而網民和服務商的參與積極性不高。這種治理結構性的失衡，將在很大程度上影響我國互聯網信息安全監管的發展。

當前關于網絡信息安全主要分兩個主題進行探討，一個是著重探討網絡安全和網民個性化之間的矛盾，另一個著重探討信息監管與個人隱私之間的矛盾，網絡“實名制”的實行過程中也涉及到這兩個問題。重點突出了網絡安全和信息監管的必要性，但對網民個性化和個人隱私權方面的探討還有待加強。

（四）管制效果難以持續

在政府和廣大群眾的共同努力下，當前網絡環境得到很大改善。但是，網絡上出現的一個怪現象不容忽視，就是當對某些問題加大管理力度時，很快此問題就會從網絡上消失，甚至一些網站都關閉整改，而一旦放松監管力度，這些不良信息就雨后春筍般迅速冒出來。互聯網監管長效機制的建設亟需加強，以打破這種“一抓就死、一放就亂”的模式［6］，從而保障我國網絡信息的安全。

二、網絡信息安全監管任重道遠

我國網絡信息安全涉及到方方面面，甚至關涉到國家主權與社會穩定，盡快完善監管體系目前尤顯必要。

（一）完善行政手段，統一監管機構

隨著社會發展與社會環境的復雜化，各種突發事件頻發，網絡安全事件亦如此。需要建立統一的專門進行互聯網絡信息管制的機構，賦予其充分的自主權力，實現管制機構統一，盡量減少權力的沖突，充分做到令行禁止，化解突發風險。同時組建智囊團，在機構行使權力的過程中給予智力支持。智囊團隊人員應由技術、經濟、法律等方面的專家組成。

另外，其他各管制機構應盡量減少制定各部門的規章文件，將傳統的法律適用于互聯網，從而避免各部門形成“百花爭艷”的管理模式。當前我國互聯網飛速發展，各種新問題爭相而來，可能導致傳統的法律法規無法適用這些新的情況，這就需要修訂或制定新的法律法規，最好是由一個部門來統一制定，以防止內容重復和管理部門職責界限模糊等問題發生。

（二）完善法律手段，加強法制建設

從網絡立法現狀來看，我國現行網絡法律法規很多，但大部分都是由各部門制定的“條例”、“辦法”等，其特點是立法的層次較低，相互之間缺乏協調性，從而導致法律的權威性不夠，執行不暢。因此，我國網絡信息監管立法應考慮制定一部網絡信息監管法典，并制定各種具體的管制法律法規予以輔助，共同構成網絡管制法律體系。

從網絡立法形式來看，首先，制定一部網絡法典，權威而詳細地規定各類行為規范和權利義務關系。其次，在傳統的法律法規中嵌入有關網絡內容的規定。再次，制定與網絡法典配套的各種法律法規，對其做出實施細則，最終形成一套以網絡法典為核心，以傳統法律為補充，以部門規章為實施細則的完整的法律體系。

從網絡立法內容來看，如何界定信息內容是否違法是一個問題——哪些信息會危害國家安全，哪些信息是淫穢信息，哪些是垃圾信息等等。另一方面，界定主體的行為違法或犯罪責任所承擔的程度也是一個難題，例如制作、發布和傳播一些不良信息是違法行為，那么瀏覽、下載此類信息算不算違法行為？這些都是在制定法律法規時應注意到的問題。

（三）政府主導監管，社會組織和公眾積極參與

網絡的開放性決定了政府不可能對互聯網信息進行全方位的單獨治理，只有調動網絡中的不同主體積極參與到監管治理中來，管制制度才能得以順利執行。我國在2002年制訂了 《中國互聯網行業自律公約》，2004年成立了 “違法和不良信息舉報中心”，說明政府在調動社會組織和公眾參與積極性方面在做努力，正逐漸形成一種互聯網信息多元主體的管制模式。另一方面，政府應多借鑒國外的一些好的監管模式，在網絡信息治理中盡可能減少一些不必要的管制，充分發揮多元主體的創新精神，以吸納更多的企業、非政府組織和社會公眾加入到網絡信息監管中來。

（四）增強網絡監管的可持續性

1.加強制度建設，完善監管體系

我國已制定了很多關于網絡監管的法律法規，就這些制度的內容來看，主要管制范圍皆集中在新聞信息、電子公告、網絡出版等領域，主管部門也由原來的國務院新聞辦、信息產業部、新聞出版總署以及文化部等幾個部門集中到國家互聯網信息辦公室。機構上的統一更利于簡化辦事流程、提高辦事效率。此外，政府還專門成立了相關的舉報部門和監管部門，以便及時處理出現的不良網站和信息。制度體系的建設在一定程度上遏制了不良信息的傳播，但是相關監管制度體系仍存在很多漏洞，需要政府出臺更有力的、更具有協調性、權威性的法律法規，并形成長效機制。

2.加強技術監管，調動電信運營商參與積極性

電信運營商是最了解網民、最直接和網民交流的人，政府在對網絡監管的過程中不應僅把其看作是提供互聯網鏈接的角色，而應調動其積極性，使其積極參與到網絡監管中來，在技術層面上加強對網絡不良信息的監管、過濾和屏蔽，從而從源頭上杜絕不良信息的傳播。2004年9月，中國電信部門推出了“綠色上網服務”，深受廣大用戶的歡迎。此項業務主要是通過內容過濾，禁止或限制用戶訪問黃色、暴力、反動等不良網絡信息，它利用互聯網控制技術來實現對用戶訪問內容、時間、端口等的控制，從而為用戶提供一個健康、安全、文明的網絡環境。2012年4月，中國電信集團公司、中國移動通信集團公司、中國聯合網絡通信集團有限公司三家基礎電信運營商企業負責人分別針對網絡謠言發表談話，表示堅決貫徹落實有關部門治理網絡謠言的部署安排，采取有效措施來遏制謠言的傳播，努力為網民提供優質、高效、安全的電信服務，營造文明健康網絡空間。社會信息化飛速發展，網絡技術日新月異，政府應該與各電信運營商建立長期的合作機制，為網民營造一個安全、健康、文明的網絡環境。

3.加強宣傳教育，徹底切斷非法利益鏈條

一方面要加大宣傳力度，讓人們深切感受到網絡不良信息可能對自己和孩子帶來的危害，主動遠離不良信息。通過宣傳還能提高網民對維護網絡信息安全、凈化網絡環境的責任感，發現不良信息時能及時主動上報，長此以往會進一步壓縮利益鏈條的生存空間，從根本上解決“一抓就死、一放就亂”的惡性循環。

另一方面，“一抓就死、一放就亂”的情形之所以會出現，歸根結底還是由于利益的驅使。每次互聯網信息整頓過后，很多人為利益鋌而走險，使暫時被割斷的非法利益鏈條很容易再次連接起來，這是網絡信息監管中最為棘手的問題。多方治理，提高利益鏈條的生存成本，壓縮其生存空間，使其在無法牟利或利潤微小的情況下主動放棄，這樣才可能徹底切斷非法利益鏈條。

互聯網已滲透到我國社會生活、政治經濟、體育文化等各個領域，成為國家基礎信息網絡不可分割的一部分，我國信息網絡監管也已經有了一套相對成熟的模式，但由于起步較晚，相比發達國家的監管模式來說還存在一些不足，管制機構、制度建設和管理模式等都亟待完善。今后應進一步加強統籌協調，在確保基礎信息網絡和重要信息系統安全的基礎上廣納群眾意見，調動網民和電信運營商的參與積極性，共同打造文明、健康、向上的網絡環境。

[1]中國互聯網絡信息中心.第29次中國互聯網絡發展狀況統計報告[R].2012.

[2]彭章燕.信息安全呼喚有效監管[J].中國電信業，2011（1）.

[3]任丙強.我國互聯網內容管制的現狀及存在問題[J].信息網絡安全，2007（10）.

[4]國家互聯網信息辦公室設立[DB/OL][2011-05-04].http：//www.ce.cn/xwzx/gsz/gdxw/201105/04/t20110504_22399182.shtml.

[5]秦穎慧，秦瀟.論網絡監管法律制度的完善[J].中共銀川市委黨校學報，2011（13）.

[6]孫龍，任丙強.當前我國公眾網絡安全意識與互聯網監管模式創新研究[J].科學決策，2011（7）.