中共三代領導人公共行政思想的一脈相承

唐冰開

（長春工業大學政治與行政學院，吉林長春130012）

中共三代領導人公共行政思想的一脈相承

唐冰開

（長春工業大學政治與行政學院，吉林長春130012）

由于時代特點及領導者個人性格等因素的影響，中共三代領導人的行政思想具有一定的差異性，但是從其精神實質與主要原則的角度加以分析，會發現他們之間具有清晰的一脈相承的關系。這種內在一致性中所體現的實質和原則，對把握我國今后公共行政改革的方向也具有指導意義。

行政思想；領導人；一脈相承

縱觀毛澤東、鄧小平與江澤民的公共行政思想，盡管都有其各自的時代特點和基本特征，但其在精神實質與主要原則上卻是一致的，同屬于馬克思主義公共行政思想的一個科學體系，彼此是在相互繼承的基礎上，隨著實踐的發展、時代的變化而不斷豐富、創新和發展的一脈相承的關系。深刻理解和準確把握這種一脈相承的關系，對于我們正確認識馬克思主義公共行政思想中國化的進程，繼續推進公共行政思想的創新，具有重大的意義。

一、共同的理論淵源

毛澤東、鄧小平、江澤民三位領導人的公共行政思想，都有一個共同的理論淵源——馬克思主義經典作家的國家管理思想。

（一）關于公共行政本質的理論思想

馬克思主義經典作家歷來十分重視行政管理，把其作為國家學說和政權建設思想的核心問題加以論述。他們從當時所處的歷史條件和環境出發，從無產階級奪取政權、掌管國家政權的歷史使命出發，深刻地闡述了無產階級政黨及其國家進行行政管理的本質。馬克思主義認為，“行政是國家的組織活動”，①《馬克思恩格斯全集》第1版，第一卷，第479頁。“國家是維護一個階級對另一個階級的統治的機器”，②《列寧全集》第2版，第三十七卷，第66頁。馬克思曾一針見血地指出，“資產階級的政府是管理資本家事務的委員會”。③《馬克思恩格斯全集》第2版，第四卷，第468頁。要建立真正民主的社會主義國家，必須打碎舊的國家機器。而社會主義政府的本質是人民當家作主。由社會和人民將國家權力收回，使政府權力由壓制社會與人民的力量變為社會和人民自己的權力。馬克思在評價巴黎公社的意義曾說過：“它所采取的某些措施，只能表明通過人民自己實現的人民管理制的發展方向。”④《馬克思恩格斯選集》第2版，第二卷，第378頁、第382—383頁。列寧成功地領導了俄國的十月社會主義革命，建立了蘇維埃政權。在闡述蘇維埃政權性質時，他指出，政權歸蘇維埃，就是取消舊的國家機構，代之以新的、人民的機構，即蘇維埃政權，就是把管理國家和監督國家經濟的事情完全交給工人和農民。1917年11月5日，他在《告人民書》中大聲疾呼：“勞動者同志們！請記住，現在是你們自己管理國家。如果你們自己不團結起來，不把國家的一切事務自己擔當起來，誰也幫不了你們。你們的蘇維埃從現在起就是國家政權機關，即擁有全權的決策機關。”①《列寧全集》第2版，第三十三卷，第62頁。馬克思還指出，社會主義國家應該是“社會共和國”和民主共和國，人民只有在民主共和國的政治形式下，才能取得統治地位。恩格斯則進一步指出，民主共和國甚至是無產階級專政的特殊形式。社會主義國家還要將議會制的長處與直接民主制的長處結合起來，社會主義政府管理既要重視發揮議會制的長處，也要發揮直接民主制的長處。而政府管理的唯一目的就是為全體人民服務。正如恩格斯所說的：與資本主義制度不同的是，社會主義、共產主義社會是在生產資料公有制基礎上“用社會財產來為全社會謀福利”。

這些思想都被毛澤東、鄧小平、江澤民等繼承并加以發展。毛澤東認為，國體問題是認識政府管理本質必須首先弄清楚的問題，他說：“這個國體問題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒鬧清楚。其實，它只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位。”②《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第676頁。并且毛澤東根據中國的實際情況，發展了馬克思主義關于無產階級政權的思想，提出社會主義中國的國體應是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政。根據人民民主專政的要求，毛澤東提出，“議行合一”是社會主義政權建立必須堅持的原則。并且在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》這一光輝文獻中，對于在社會主義建設時期如何堅持人民民主專政的問題作出精辟的闡述。十一屆三中全會以后，鄧小平在領導改革開放過程中對四項基本原則始終不渝的堅持，以及江澤民對于建立有中國特色的行政管理體制必須堅持的原則的創造性的闡述，都是對馬克思主義經典作家公共行政本質思想的繼承和發展。

（二）關于政府管理目的理論思想

馬克思主義經典作家還闡述了無產階級政府管理的目的。馬克思和恩格斯指出，工人階級上升為統治階級以后，“必須盡可能地增加生產力的總量”，“把生產發展到能夠滿足全體成員需求的規模。”③《馬克思恩格斯選集》第一卷，第223頁。列寧在《蘇維埃政權的當前任務》一文中提出，在任何社會主義的革命中，當無產階級奪取政權的任務解決以后，必然要把創造更高于資本主義社會的社會經濟制度的根本任務提到首位，這個根本任務就是提高勞動生產率。因為只有創造出比資本主義制度更高的勞動生產率，才能最終過渡到共產主義，這畢竟是新社會戰勝舊社會最根本的東西。毛澤東認為，如果共產黨人在生產工作上無知，不能很快地學會生產工作，不能使生產事業盡可能迅速地恢復和發展，不能使一般人民的生活有所改善，就不能維持政權，就會站不住腳，就會要失敗。④《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1428頁。因此，廣大黨員干部都要學會做經濟工作。他在黨的七屆二中全會上鄭重指出：“我們必須學會自己不懂的東西，向一切內行的人們（不管什么人）學經濟上作。拜他們做老師，恭恭敬敬地學，老老實實地學”。⑤《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1996年，第1481頁。鄧小平在認真總結歷史的經驗教訓，深刻剖析社會主義生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑矛盾運動的基礎上，明確提出：社會主義的根本任務是解放和發展生產力，社會主義國家的行政管理必須以經濟建設為中心。他指出：“在社會主義國家，一個真正的馬克思主義政黨在執政以后，一定要致力于發展生產力，并在這個基礎上逐步提高人民的生活水平。”⑥《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1994年，第28頁。他強調，搞社會主義，中心任務就是發展社會生產力，因此各級黨委和政府，一定要緊緊扭住這個中心，一切工作都要服從這個中心，一天也不能放松經濟工作。江澤民繼承和發展了他們的思想，并把發展作為執政興國的第一要務和行政管理體制改革的出發點和著眼點。他認為，只有緊緊圍繞經濟建設這個中心，牢牢抓住發展這個要務，進行政治體制改革和深化行政管理體制改革，才能有明確的目標和正確的方向，才能實現社會主義國家行政管理的目的。

（三）關于公共行政職能的理論思想

馬克思主義經典作家在深刻分析了資本主義生產方式內在矛盾的基礎之上，深刻地揭示了自由競爭的市場經濟存在著市場失靈，提出了政府公共行政職能的理論。馬克思主義創始人認為，政府的基本職能包括兩個方面，一是政治統治職能，二是公共職能或公共事務管理職能。社會主義國家的政府需要承擔起一般管理、滿足社會共同需要、社會保險與保障、救災等公共職能。馬克思在《哥達綱領批判》一書中指出，社會總產品在進行個人分配之前，必須先作6項扣除：一是用來補償消費掉的生產資料的部分；二是用來擴大再生產的追加部分；三是用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金；四是和生產沒有直接關系的一般管理費用；五是用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等；六是為喪失勞動能力的人等設立的基金。①《馬克思恩格斯選集》，第三卷，北京：人民出版社，1995年，第302－303頁。其中，一般管理、學校與保健等共同需要、保險與救災等方面的支出，是由政府來履行的。②唐鐵漢：《馬克思主義公共行政思想原論》，《當代馬克思主義研究》2005年，第5期。毛澤東繼承了馬克思主義關于政府職能的思想，并結合當時中國的實際進行了具體闡述。他除了強調，政府要將經濟職能放在十分突出的重要地位以外，還針對社會主義國家政府如何發展文化事業進行了精辟的論述，提出了一系列的思想和觀點。他提出：使中華民族以其先進的文化立于世界民族之林；要促進文化的繁榮和科技的進步，必須堅持“百花齊放，百家爭鳴”的方針；尊重知識分子，充分發揮他們在社會主義建設中的作用，等等。在政府的對外職能方面，毛澤東發展了列寧的和平共處思想，指出，要在和平共處五項原則的基礎上建立和發展同一切國家的友好關系，并且主張在平等互利基礎上恢復和發展對外商貿關系。鄧小平主張政府集中力量提供社會基本公共產品，以滿足社會公共需要，從而實現政府職能公共化。政府要重點發展科學、教育、基礎設施和農業。江澤民發展了馬克思主義政府職能的思想，他指出，社會主義市場經濟體制條件下的政府職能是公共職能，政府的主要作用是提供公共產品與社會服務，集中精力發展科學技術、教育與社會事業。

（四）關于行政法制的理論思想

馬克思主義經典作家在分析國家的產生和在不同的社會形態下社會基本矛盾運動規律的時候，深刻闡述了法律作為上層建筑重要組成部分的性質和作用，以及它與經濟基礎的關系。指出，法律是社會統治的一種工具，是國家權力機關制定的由國家強制力保證實施的社會規范。恩格斯在《論住宅問題》中說：“在社會發展某個很早的階段，產生了這樣一種需要：把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律。隨著法律的產生，就必然產生出以維護法律為職責的機關——公共權力，即國家。”③《馬克思恩格斯選集》第1版，第二卷，第538—539頁。在《家庭、私有制和國家的起源》的論著中，他又明確地指出，國家決不是從外部強加于社會的一種力量，而是階級斗爭不可調和的產物，它是凌駕于社會之上的力量，即公共權力。作為政治組織的這種公共權力，可以抵御外來的侵略、懲治內部的反抗，也可以組織經濟、文化的建設。法律實質上是維護掌管公共權力的統治者的地位的需要，這些統治者，“他們作為同社會相異化的力量的代表，必須用特別的法律來取得尊敬，憑借這種法律，他們享有了特殊神圣和不可侵犯的地位。”④《馬克思思格斯選集》第2版，第四卷，第172頁。列寧也說過，“法律是一種政治措施”。⑤《列寧全集》第2版，第一卷，第139頁。他強調，工人階級在奪取了政權以后，一方面，蘇維埃政權必須依據法律，來實行“鐵的專政”，使用一切手段去鎮壓“任何人和任何機關攫取國家政權的某種職能的任何嘗試”；另一方面，必須依據法律，有效地進行行政管理，并且真正地加強監督，防止濫用權力。鄧小平繼承和發展了馬克思主義運用法律武器鞏固政權、加強國家管理的思想，深刻總結了斯大林破壞社會主義法制的經驗教訓，深刻總結了我國由于熱衷于搞政治運動和“人治”、最終導致“文化大革命”的教訓，明確、系統地提出了完善的社會主義法制的極端重要性，以及加強法制建設的指導思想、目標、原則和一系列依法行政的理論。江澤民也高度重視依法治國和依法行政的問題。他一再強調要加強我國民主法治的進程，突出行政立法、依法行政的緊迫性和重要性，完善法律監督體系。

此外，在公共行政監督，以及如何建立高效、廉價的政府，如何實現公共行政的科學化等諸多問題上，中共三代領導人也對馬克思主義經典作家的國家管理思想進行了與時俱進的創造性的繼承和發展。

二、共同的行政價值取向

價值標準一直以來都是馬克思主義評價社會歷史現象的重要依據。在衡量人的價值標準時，馬克思主義也并沒有把它單純看作是人的純粹的主觀意識，而是把它放到一定的歷史范圍之內，用具體的歷史條件和人們行為的客觀基礎來解釋他們的行為并進行評價。“我們判斷一個人不能以他對自己的看法為依據，同樣，我們判斷這樣一個變革時代也不能以它的意識為依據；相反，這個意識必須從物質生活的矛盾中，從社會生產力和生產關系之間的現存沖突中去解釋。”①《馬克思恩格斯選集》（第2卷），北京：人民出版社，1972年，第83頁。以馬克思主義世界觀和方法論作為指導的中共三代領導人，無論是毛澤東、鄧小平還是江澤民，都從人民群眾創造歷史這一唯物主義史觀基本觀點出發，把人民群眾的根本利益作為衡量公共行政價值的根本標準。

（一）毛澤東關于人民行政主體論的價值取向

毛澤東公共行政思想的價值取向集中體現于他的人民主體論，可以用他最有代表性的兩句話進行概括：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”；②《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1041頁。“我們共產黨人區別于其他任何政黨的一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性，這些就是我們的出發點。”③《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1094－1095頁。縱觀毛澤東的一生，都致力于“一切為了人民，一切相信人民，一切依靠人民”的實踐。

早在《井岡山的斗爭》一文中，毛澤東就指出要建立“工農兵政府”，在《新民主主義論》中，他又進一步指出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統”。建國后，他又強調：“所有制問題基本解決以后，最重要的問題是管理問題”。“勞動者有管理國家、管理軍隊、管理各種企業、管理文化教育的權利。實際上，這是社會主義制度下勞動者最大的權利，最根本的權利。沒有這種權利，勞動者的工作權、休息權、受教育權等權利就沒有保證。”④參見：毛澤東讀蘇聯《政治經濟學教科書》社會主義部分的談話記錄稿，黨的文獻，1992，（5）。由此可見，毛澤東同志一貫重視發揮人民群眾在國家行政管理工作中的主體作用。

毛澤東公共行政價值的人民主體論，不僅表現在讓人民群眾參加國家的各項管理工作，而且還體現在行政存在和運轉的終極目的都是為人民服務，都是為了實現最廣大人民群眾的最大利益。就像他在《論聯合政府》中所說：“共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”⑤《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第1096頁。為了實踐“人民主體論”的公共行政價值取向，毛澤東強調，我們的一切干部，不論職務高低，都是人民的勤務員，都要發揚“大公無私”、“克己奉公”、“毫不利己，專門利人”的精神，全心全意地為人民服務。

（二）鄧小平關于人民主體論思想的繼承和發展

鄧小平在新的社會歷史條件下繼承并發展毛澤東的人民主體思想，針對改革開放之初，國家處于歷史轉折關鍵時期的狀況，發展了“人民國家人民管理”的思想，深刻地指出，“群眾是我們力量的源泉”，“黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強大的力量，順利完成自己的各項任務。”⑥《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第342頁。在他主持制定的1982年憲法中，明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”在社會主義國家行政活動中，人民始終是國家行政管理的主體，人民的意志始終決定著行政管理的內容和形式。他強調要把行政管理人員、廣大人民群眾的主動性、創造性充分調動起來，積極投身社會主義現代化建設事業，基本的途徑就是實行管理的民主化。并強調評價行政活動是否正確，最終要看行政活動是否符合人民利益，要看“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”，“人民高興不高興”、“人民答應不答應”。鄧小平還多次表達了公共行政的根本價值在于為人民謀福利的思想，他深刻地指出：“我們進了城，執了政，是做官呢，還是當人民的勤務員呢？”“如果不是做官，而是當人民的勤務員，那就要以普通勞動者的面貌出現，要平等待人，要全心全意地為人民服務。”因此，各級行政機構及其工作人員應該把自己看成是人民公仆，堅決反對和克服顛倒主人與公仆關系、把自己看作是人民主人的官僚主義。

（三）江澤民關于人民主體論思想的完善和創新

黨的十三屆四中全會以后，江澤民牢牢把握“抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發展，保持穩定”這一大局，使“人民主體論”的公共行政價值觀更加完整和成熟。多次強調，人民群眾是先進生產力和先進文化創造的主體，也是實現自身利益的根本力量。為政之要義，在于以人民為主體，全心全意為人民服務。在慶祝建黨八十周年大會上的講話中，江澤民不僅明確指出：“我們黨始終堅持人民的利益高于一切。黨除了最廣大人民的利益，沒有自己特殊的利益。黨的一切工作，必須以最廣大人民的根本利益為最高標準。”①《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第280頁。而且強調說：“全心全意為人民服務，立黨為公，執政為民，是我們黨同一切剝削階級政黨的根本區別。”②《江澤民文選》第三卷，北京：人民出版社，2006年，第279頁。因此，社會主義國家的公共行政必須以維護最廣大人民的利益為根本出發點。把“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應不答應”作為制定各項政策和方針的出發點和歸宿。③《十四大以來的重要文獻選編：上卷》，北京：人民出版社，1996年。他還發展了馬克思主義人民公仆的思想，提出應該建立服務型政府，強化政府的服務理念。要求各級領導干部，都要正確認識和對待手中的權力，為人民掌好權，用好權；都要深懷愛民之心，恪守為民之責，善謀富民之策，多辦利民之事；都要永遠保持人民公仆的本色，真正做到從政為民，勤勞為民，廉政為民，以突出的政績造福于民，以良好的政風取信于民。

三、共同的公共行政目標

馬克思主義是無產階級的思想體系。它的全部內容都是圍繞著實現共產主義，解放全人類這一崇高的目標建立和展開的。毛澤東、鄧小平、江澤民作為三位堅定的馬克思主義者，在領導中國人民確立人民民主專政的國家行政管理體制，不斷深化行政管理體制改革的過程中，都體現出他們一脈相承的公共行政目標——將我國建設成為一個社會主義現代化國家，并最終實現共產主義。

毛澤東曾經指出：“共產主義是無產階級的整個思想體系，同時又是一種新的社會制度。這種思想體系和社會制度，是區別于任何別的思想體系和別的社會制度的，是自有人類歷史以來，最完全最進步最革命最合理的。”④《毛澤東文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第686頁。鄧小平也做過類似的闡述，他說：“為什么我們過去能在非常困難的情況下奮斗出來，戰勝千難萬險使革命勝利呢？就是因為我們有理想，有馬克思主義信念，有共產主義信念。我們干的是社會主義事業，最終目的是實現共產主義。”⑤《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第110頁。江澤民同樣強調：“我們堅信馬克思主義關于人類社會必然走向共產主義這一基本原理。”⑥參見：江澤民在慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話。

但是，三位領導人也深刻認識到：共產主義只有在社會主義社會充分發展和高度發達的基礎上才能實現。因此，必須首先把我國建設成為一個現代化的國家，為向共產主義過渡創造條件。所以，早在黨的七大上，毛澤東就明確提出了革命勝利后，我們要建立一個“獨立、自由、民主、統一、富強的中國”的宏偉目標。1954年，他又提出要將我國建設成為一個工業化的具有高度現代文明程度的偉大國家。1956年初，他再次強調：“我國人民應該有一個遠大的規劃，要在幾十年內，努力改變我國在經濟上和科學文化上的落后狀況，迅速達到世界上的先進水平。”⑦《毛澤東著作選讀》下冊，北京：人民出版社，1986年，第718頁。同年，他在《論十大關系》中明確提出了走自己的路，把我國建設成為一個強大的社會主義國家。為了實現這一目標，以毛澤東為代表的第一代中國共產黨人，以堅忍不拔的求索精神和理論創新精神，描繪了中國社會主義道路的發展藍圖，并且構建了新中國的行政管理體制和政府管理機制。

鄧小平作為黨的第一代領導集體成員之一和第二代領導集體的核心，在新的歷史時期，不僅提出要實現四個現代化，而且提出要建設一個富強、民主、文明的現代化的社會主義國家。他一再強調：“我們當前以及今后相當長一個歷史時期的主要任務是什么？一句話，就是搞現代化建設。能否實現四個現代化，決定著我們國家的命運、民族的命運。”為了實現這一目標，他要求政府機構要“根據我國的實際情況，確定實現四個現代化的具體道路、方針、方法和措施”。⑧《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第141頁。針對鄧小平的大“三步走”戰略的實施情況，世紀之交，江澤民適時提出了實現現代化的新“三步走”的發展戰略和“全面建設小康社會”的戰略目標，并針對長期以來我們的政治發展與經濟社會發展之間出現的失衡現象，提出了一系列行政管理體制改革的措施，力求找到切合中國實際的最佳行政管理模式。其根本目的也是為了實現公共行政最宏偉、最遠大、最現實的目標——興邦治國、國泰民安、民富國強，實現中國在21世紀的重新崛起。

四、共同的公共行政原則

（一）黨的領導原則

中國共產黨在社會主義國家公共行政中的領導地位是由黨的性質、任務、指導思想、奮斗目標以及我國革命和實踐所決定的。只有堅持和加強黨對公共管理的領導，才能保證我國政府管理的社會主義方向。這也是中共三代領導人共同堅持的公共行政原則。

我國憲法中明確規定：我國是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家。工人階級領導是通過其先鋒隊——中國共產黨來實現的。早在新民主主義革命時期，毛澤東在《論人民民主專政》中就明確指出：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政。這個專政必須和國際革命力量團結一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經驗，這就是我們的主要綱領。”①《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1804頁。新中國建立以后，毛澤東又在很多場合多次強調：“工、農、兵、學、商、政、黨這七個方面，黨是領導一切的，黨要領導工業、農業、商業、文化教育、軍隊和政府。”②《毛澤東著作選讀》下冊，北京：人民出版社，1986年，第832頁。其中也包括作為國家政權載體的政府及其管理。

鄧小平在領導社會主義現代化建設的過程中反復強調的兩個基本點之一就是堅持四項基本原則。他說：“我們要在中國實現四個現代化，必須在思想政治上堅持四項基本原則。這是實現四個現代化的根本前提。”③《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第164頁。而堅持四項基本原則的核心就是堅持黨的領導。在《黨和國家領導制度改革》中，他再次強調：“在中國這樣的大國……我們人民的團結，社會的安定，民主的發展，國家的統一，都要靠黨的領導。”

江澤民面臨新的復雜局面，更加強調加強和改善黨的領導。江澤民指出：“共產黨的領導是實現工人階級歷史使命的根本保證。”④《論有中國特色社會主義》，北京：中央文獻出版社，2002年，第569頁。1998年7月在學習鄧小平理論工作會議上的講話上，他又說：“政治體制改革，必須在黨的領導下，有步驟有秩序地進行。以為發揚民主、強調法制就不需要黨的領導，這是錯誤的。同時，各級黨委要學會在憲法和法律的范圍內加強和改善黨的領導。”⑤《在學習鄧小平理論工作會議上的講話》（1998年7月17日），《論黨的建設》，第293頁。因此，搞中國特色的行政管理體制改革不僅要堅持中國共產黨的領導，還必須不斷加強和完善黨的領導。

當然，中共三代領導人強調堅持黨對公共行政的領導，主要指黨對行政機關的政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家機關推薦擔任一定層次領導職務的干部，并不是黨組織直接行使行政機關的職能，而是要在黨的領導下，保證行政機關獨立負責和卓有成效地開展工作。

（二）民主集中制原則

毛澤東的民主思想是在民主革命時期和社會主義建設初期的特定歷史條件下，在進行革命戰爭和新中國政權建設的實踐過程中，在總結革命根據地的歷史經驗并借鑒蘇聯社會主義國家行政管理模式的基礎上，逐漸形成和發展起來的。無論是革命戰爭年代還是社會主義建設時期，毛澤東都把將中國建設成一個民主政治的社會當作自己的奮斗目標。毛澤東的公共行政思想深受其民主政治思想的影響，并表現在他對行政管理中堅持民主集中的提倡上。

毛澤東指出，“民主集中制”原則是政府運行必須遵循的重要原則，是民主行政的集中體現，它對行政組織及其行為模式起著根本性的指導作用。早在1937年，毛澤東在會見英國記者貝特蘭時就說：“政府的組織形式是民主集中制”，“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的決策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權力的集中化是必要的；當人民要求的政策一經民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執行，只要執行時不違背曾經民意通過的方針，其執行必能順利無阻。這就是集中制的意義。只有采取民主集中制，政府的力量才特別強大。”①《毛澤東選集》第一卷，北京：人民出版社，1991年，第383頁。

鄧小平深刻地闡述并積極貫徹了毛澤東的民主集中制思想。早在1962年的“七千人大會”上，他就強調：“民主集中制是黨和國家的最根本的制度”，“凡是違反這個制度的，都要糾正過來”，領導干部要“帶個頭，把民主集中制恢復起來，堅持下去”。②《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第312頁。在總結文革教訓的時候，他指出，權力過分集中“成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了”，③《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第329頁。他認為，恢復民主集中制是實現思想解放的一個重要條件。在行政管理中，我們要堅持民主集中制，只有這樣，才能“造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑那樣一種政治局面。”“因此，繼續努力發揚民主，是我們全黨今后一個長時期的堅定不移的目標。”我國行政管理的一個突出特點就是把民主集中制作為基本原則，運用到行政體制、行政決策和行政運行之中，做到行政首長負責制和行政機關集中領導的有機統一，行政執行的效率原則和群眾路線的有機統一，真正實現和諧的行政氛圍和環境。

在鄧小平的不斷推動和正確領導下，民主集中制原則在黨和國家的政治生活和社會管理中逐步走上了正軌。僅僅在《黨和國家領導制度的改革》一文中，鄧小平就針對當時管理體制中存在的缺乏民主、法制、效率等問題，提出了33項具體的改革措施，這些措施都具有較強的可操作性。他強調：首先是領導班子建設、重大問題決策中必須實行民主集中制，要形成一把手與班子其他成員和諧健康的工作氛圍，遇事商量、集思廣益的組織機制；其次，上下級之間、領導與被領導之間必須貫徹民主集中制，上級領導要經常聽取下級和群眾的意見，下級必須服從上級，各級人民政府服從中央政府，要堅決糾正有令不行、有禁不止、推一推動一動、不推不動甚至推了也不動的現象；再者，在政府及其部門與行政相對人之間的關系同樣要適用民主集中制，要發揚行政民主，同時要嚴格管理，以建立社會主義市場經濟條件下的公共管理秩序。

中共十三屆四中全會以后，江澤民提出了許多在社會主義市場經濟新條件下完善和發展民主集中制原則的重要思想。他多次強調：“在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發展。”④《十五大以來重要文獻選編》上冊，北京：人民出版社，2000年，第45頁。“什么時候正確貫徹了民主集中制和集體領導原則，黨的路線和政策就較少出現偏差，即使出現了也易于糾正。”⑤《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第97，46頁。各級領導干部特別是領導班子的主要負責人在堅持執行民主集中制原則時，必須學會“多謀善斷”。具體說來，就是要“必須形成和實行有效的決策機制”，并且“應該善于審時度勢、果斷決策”。“在決斷前要謹慎周密地加以論證”，把多謀和善斷辯證地統一起來，“既能多謀又能善斷”。⑥《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第142，143頁。他強調，“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”這16個字“是我們貫徹民主集中制原則的具體體現，大家都要自覺堅持這樣做”。所謂“集體領導”，是指“凡是重大決策和工作，都應該提交常委會集體討論”。⑦《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第574，575頁。

可以說，把民主集中制原則貫徹到政府管理之中，是中共三代領導人把政黨建設的歷史經驗運用于社會主義公共管理實踐的創舉。

（三）議行合一原則⑧劉皓：《毛澤東、鄧小平的行政管理思想比較研究》，武漢大學碩士論文，2005年5月。

議行合一原則是社會主義國家政府組織設置的基本原則。它是指在政府組織結構中，立法、司法、行政三權的劃分是基于職能分工意義上的，而并無制衡的作用。三權之間的地位并不是平等的，也并非完全獨立，而是密切結合，按一定規則構成的整體。行政機構和司法機構都由人民代表大會產生，并對其負責。議行合一原則體現了社會主義人民當家作主的地位和人民利益至上的原則，有利于密切聯系群眾，提高國家機關效率，克服官僚主義。

毛澤東早在《新民主主義論》中，就把人民代表大會及由它所選舉的政府概括為“新民主主義的共和國”的政體。他指出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”①《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第677頁。1954年，第一屆全國人民代表大會召開，標志著我國人民代表大會制度進入一個新的發展階段。新中國的第一部社會主義憲法確認了人民代表大會制度是我國人民民主專政國家政權的組織形式和根本政治制度，從而議行合一也一直成為我國行政體制的基本原則。

（四）依法行政原則

從總體上說，建國初期毛澤東還是比較注重運用法律的手段治理國家的。他說：“充分認識改革中還可能出現某些問題和風險，加強政策觀念、法制觀念和全局觀念，作好克服困難的思想準備”。從新中國建立到五四憲法頒布以前，在毛澤東的領導下中國人民政治協商會議和人民政府以共同綱領為基礎，開展了全國范圍內的法制建設，先后制定了工會法、婚姻法、土地改革法以及有關勞動保護、民族區域自治和公私企業管理等法律、法令。在鎮壓反革命、“三反”、“五反”運動中，國家制定了《懲治反革命條例》和《懲治貪污條例》。五年間，新中國法律、法令、法規性文件總數達到500多件。之后，毛澤東又親自主持了新中國第一部憲法的起草工作。1957年1月，毛澤東在省市自治區黨委書記會議上還強調“一定要守法，不要破壞革命”的法制。法律是上層建筑。我們的法律是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序，保護勞動人民利益，保護社會主義經濟基礎，保護生產力的。我們要求所有的人都遵守革命法制。”②趙迅：《毛澤東與新中國民主法制建設》，《社會主義研究》，2001年第1期。盡管毛澤東晚年的在治國理政的方略上走向了是人治，但是，他所奠定的法制基礎，卻為后來的依法治國、依法行政提供了前提和保障。

在鄧小平的著作中，從來沒有明確提出過實行依法治國、依法行政的方略，但是，他是堅決反對人治的。在談到政治體制改革、行政體制改革時，鄧小平明確要求：“要通過改革，處理好法治和人治的關系。”他提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”③肖方揚：《依法治國與法制原則》，《江淮論壇》，2001年第2期。他多次指出“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的”，④桑玉成：《依法治國與依章治黨》，《政治學》，2000年第1期。“我歷來不主張夸大一個人的作用，這是危險的，難以為繼的。把一個國家，一個黨的穩定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題”。⑤尹志學：《分權治衡與現代法治一孟德斯鴻三權分立學說的歷史反思與現實啟示》，《法律科學》，1998年第4期。此后，鄧小平還主動要求退休，帶頭廢除職務終身制。他以自己的實際行動向人們傳達著一個信息：他主張依法治國、依法行政。

為了強調依法行政的重要性，鄧小平曾指出，執行規章制度寧可要嚴一些，不嚴就建立不起來。⑥《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第163頁。為了給依法行政奠定法制基礎，在我國改革開放伊始，鄧小平就高度重視社會主義立法問題，并給我們留下了許多精辟的論述和切實可行的立法指導原則。如，“法制要在執行中完備起來，不能等”，要“修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’”；⑦《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147頁。要實行中央立法與地方立法并舉的立法戰略，“有的地方可以試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律，”⑧《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147頁。等等。在我國1982年憲法中，在鄧小平的倡導下，也首次以國家根本大法的形式明確規定：包括共產黨在內的各政黨以及國家行政機關等各種組織都“必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府機關都要依法行政、依法辦事。”這是第一次在黨的文件中提出依法行政的要求。1995年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第3款規定：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權。”

為了給依法行政提供強有力的組織保證。鄧小平高度重視機構改革在民主法制建設中的作用。他第一次提出了編制就是法律，強調必須實行精兵簡政，按照依法行政的要求，加強制度和法制建設，做到機構、編制的法定化。鄧小平不僅把加強行政法制建設納入政治體制改革的內容，而且始終把發揚社會主義民主、調動群眾的積極性作為行政法制建設的目標。

為了營造政府部門依法行政的良好執法環境。鄧小平對黨的領導與依法行政、依法治國的關系，也作出過許多精辟的論述。他著重強調，黨的執政方式應實現由主要依靠政策領導逐步向依法領導、依法執政的重大轉變，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，各級黨組織和黨員都必須遵守憲法和法律，黨組織不應以黨代政，而應支持政府機關依法行政。

鄧小平還特別強調領導干部學習法律知識、增強法律意識、樹立法制觀念的重要性。他認為，領導干部學習和掌握必要的法律知識，努力提高運用法律手段管理經濟、管理社會的本領，這是新時期黨對各級領導干部堅持黨的基本路線、保證深化改革開放、維護社會穩定的基本要求。

為了使依法行政有堅實的群眾基礎，鄧小平提出在“全體人民中樹立法制觀念”的偉大工程，強調“加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人”，①《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第371頁。主張通過法制宣傳教育的方式，提高人們接受法律的自覺性，讓每個社會成員將學法、守法、護法、用法內化成為內在的法律要求、內在的自我意識，使法律在各個方面都得以切實地遵守、實施。

在談及市場經濟，講到轉變政府職能和維護社會經濟秩序，保障公平競爭及經營者、消費者合法權益等眾多問題時，鄧小平更是多次強調政府要依法進行管理，強調依法行政。

世紀之交，在市場經濟深入發展的新的歷史條件下，江澤民更是明確強調依法行政的重要性。早在1996年，在中共中央舉辦的法制講座上，江澤民就指出：“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要基礎。”此后又提出：“依法行政是依法治國的重要環節。”②《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第512頁。第一次將依法行政提到了作為依法治國重要基礎的高度。黨的十六大則把發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標之一，并且明確提出“加強對行政執法的監督，推進依法行政”。黨的十六屆三中全會上，作出了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。決定中提到：按照建立完善的市場經濟體制的要求，政府職能轉變尚未完全到位，政府在許多方面還不同程度地存在“越位”、“缺位”、“錯位”等現象，政府與市場、政府與社會的關系還沒有完全理順，政府還在管理許多不該管、管不了、實際上也管不好的事情，而一些該管的事情卻又沒有管住、管好。

完善、嚴格、細密的行政法律制度是實現行政管理法制化的前提，為此，江澤民多次提出要健全法律法規，實施社會主義法治國家建設，貫徹依法治國方略。從1989年至2003年，我國依法行政進入了建設和發展階段，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》等法律法規相繼出臺，為依法行政提供了法律支持。各項法律法規的頒布實施，擴大了行政相對人參與行政監督的領域和范圍，強化了對行政權的監督和救濟功能，保護了行政管理相對人的合法權益，并在中國社會宣揚和普及了一個重要的法治理念，即政府是責任政府，應當為自己的違法行為承擔責任。

為了塑造依法行政的思想前提，江澤民提出：搞好法治教育、增強全體公民的法律意識，這是是依法行政的基礎工程，特別是領導干部法治觀念的增強和依法辦事能力的提高是首要要求。他還指出，強化行政監督是依法行政的實踐保障；要建立健全依法行使權力制約機制，將黨內監督、法律監督、群眾監督和輿論監督有機結合起來，形成監督合力，堅決防范和制止行政機關中存在的濫用權力、違法行政的現象。2004年，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，規劃了未來十年我國全面推進依法行政、建設法治政府的目標、任務和措施。隨著《綱要》的實施，依法行政進入了一個全新的發展階段。

唐冰開（1969－），女，博士，長春工業大學政治與行政學院副院長，教授，碩士生導師，主要從事行政思想史、行政人才測評研究。