“省管縣”改革視域下的縣級(jí)政府能力建設(shè)

王明清 金 昭

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

□政治學(xué)與行政管理研究

“省管縣”改革視域下的縣級(jí)政府能力建設(shè)

王明清 金 昭

（長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012）

我國(guó)正在實(shí)施“省管縣”改革，將縣級(jí)政府能力問(wèn)題凸顯了出來(lái)。縣級(jí)政府能力直接關(guān)系著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也影響著“省管縣”改革戰(zhàn)略的推進(jìn)。本文從縣級(jí)政府能力的內(nèi)涵入手，主要分析了“省管縣”背景下，縣級(jí)政府應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)的七大能力，包括規(guī)劃發(fā)展能力、公共決策與執(zhí)行能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共服務(wù)能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、軟環(huán)境建設(shè)能力、監(jiān)督行政能力，最后提出了加強(qiáng)縣級(jí)政府能力建設(shè)的具體路徑。

“省管縣”；縣級(jí)政府能力；建設(shè)

一、問(wèn)題的提出

自秦漢以來(lái)，縣一直是中國(guó)行政結(jié)構(gòu)中最基本、最穩(wěn)定的單元，居于承上啟下的樞紐地位，構(gòu)成了我國(guó)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定的基石。今天，當(dāng)中國(guó)改革的重心由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治、社會(huì)領(lǐng)域深入，轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府間關(guān)系、提高政府效能成為我們追求目標(biāo)的時(shí)候，縣政的重要性再次凸顯出來(lái)。以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為突破口的“省管縣”改革凸顯了中央減少管理層級(jí)、降低行政成本、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的意圖。在縣域發(fā)展問(wèn)題受到關(guān)注的改革背景下，不論是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展被強(qiáng)調(diào)和凸顯，還是縣域社會(huì)發(fā)展、縣域文化發(fā)展、縣域環(huán)境治理等方面的問(wèn)題受到重視，都將縣級(jí)政府能力問(wèn)題突顯了出來(lái)。由于現(xiàn)行的“省管縣”改革多是以“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”來(lái)推進(jìn)的，而強(qiáng)縣通常是以較強(qiáng)的縣級(jí)政府能力為支撐，這就要求強(qiáng)縣級(jí)政府能力作為“省管縣”改革的前提，只有較強(qiáng)的縣級(jí)政府能力，才具備承接增擴(kuò)的權(quán)力并良性運(yùn)行的條件；同時(shí)，強(qiáng)縣級(jí)政府能力也是“省管縣”改革成功、彰顯“省管縣”改革成效的重要保障。當(dāng)前，由于我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后、行政管理體制不順、人員素質(zhì)不高等因素，縣級(jí)政府能力狀況還不盡如人意，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在使縣級(jí)政府獲得了更大發(fā)展空間的同時(shí)，其治理思路和行為能力也面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。而在以建設(shè)公共服務(wù)型政府為總的發(fā)展方向和目標(biāo)的時(shí)代背景下，堅(jiān)持服務(wù)行政、責(zé)任行政、依法行政和有效行政都對(duì)縣級(jí)政府能力提出了新的更高要求。顯然，縣級(jí)政府能力狀況還不能適應(yīng)環(huán)境變化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，從而也使縣級(jí)政府能力提升問(wèn)題成為擺在“省管縣”改革實(shí)踐面前的重大課題。

二、縣級(jí)政府能力的內(nèi)涵

縣級(jí)政府能力，是由“縣級(jí)政府”和“政府能力”結(jié)合而成的一個(gè)復(fù)合概念。就“縣級(jí)政府”而言，其本身便包含了兩種不同的理解：在把縣級(jí)政府看做承擔(dān)一定職責(zé)、國(guó)家權(quán)力的組織和機(jī)構(gòu)的時(shí)候，縣級(jí)政府涵蓋了全部的縣級(jí)政權(quán)組織，既包括縣級(jí)人民政府，也包括中國(guó)共產(chǎn)黨的縣級(jí)人民代表大會(huì)、縣級(jí)委員會(huì)、縣級(jí)人民政協(xié)、縣級(jí)人民法院和檢察院，以及其他行使著某些國(guó)家權(quán)力的縣級(jí)社團(tuán)組織，如縣工會(huì)、縣工商聯(lián)等，即廣義上的縣級(jí)政府；在把縣級(jí)政府看做專門行使國(guó)家行政權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)的時(shí)候，縣級(jí)政府特指縣級(jí)人民政府，即狹義上的縣級(jí)政府。從廣義上理解縣級(jí)政府，偏重于從理論上對(duì)縣級(jí)政府的功能進(jìn)行分析，縣級(jí)政府能力的內(nèi)容比較寬泛；從狹義上理解縣級(jí)政府，偏重于從實(shí)證的角度考察縣級(jí)政府能力狀況，則不宜將縣級(jí)政府能力的內(nèi)容拓展得過(guò)于寬泛。一方面，建立縣級(jí)政府能力的評(píng)估指標(biāo)要求將縣級(jí)政府能力的內(nèi)容概括和提煉得簡(jiǎn)明一些；另一方面，對(duì)政府能力結(jié)構(gòu)的過(guò)于寬泛的界定，在實(shí)際的研究中往往容易流于思辨性的討論，難以進(jìn)行有效的實(shí)證。因此，本文側(cè)重于從狹義的角度來(lái)考察縣級(jí)政府能力。

關(guān)于“政府能力”，目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有一個(gè)比較權(quán)威的界定，但盡管學(xué)者們?cè)趯?duì)其進(jìn)行研究的過(guò)程中給出的具體定義存在著一定的差異，都不能掩蓋政府能力內(nèi)涵的特定要旨，那就是“政府本身所具有的功能性力量”。因此，從這一角度來(lái)理解，可對(duì)縣級(jí)政府能力的內(nèi)涵作這樣的界定：縣級(jí)政府能力，是縣級(jí)政府維持自身存在和治理縣域社會(huì)過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的力量的總和，是縣級(jí)政府運(yùn)用權(quán)力、履行職能，應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)縣域社會(huì)進(jìn)行有效治理的本領(lǐng)。［1］（P16）

自政府產(chǎn)生以來(lái)，政府能力始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。然而，政府能力的高低又該如何衡量呢？張國(guó)慶指出：政府宏觀公共行政能力是一種“黑箱”系統(tǒng)，人們事實(shí)上無(wú)法直觀其內(nèi)里的要素、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，而只能通過(guò)其外在的行為表現(xiàn)及其社會(huì)效果，來(lái)判定其優(yōu)劣、強(qiáng)弱、大小、高低。［2］（P562）從政府組織行為學(xué)來(lái)分析，政府能力體現(xiàn)在政府的行為過(guò)程中，“政府行為是一種組織的產(chǎn)出”，“是龐大組織依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的行為方式運(yùn)作的產(chǎn)物”。［3］（P158）政府的行為又主要通過(guò)履行自身的職能而體現(xiàn)出來(lái)。在這里，“政府職能匡定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的強(qiáng)弱則決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。”對(duì)縣級(jí)政府而言，它的行為并不是單一性的，由于縣級(jí)政府的職能涉及到縣域治理的方方面面，相應(yīng)地，縣級(jí)政府能力也是多方面的，具有綜合性。作為中央和省為管理縣域事務(wù)而設(shè)置的下屬行政機(jī)關(guān)，縣級(jí)政府的職能主要有以下幾個(gè)方面：一是承接中央和省級(jí)政府的調(diào)節(jié)職能，保證中央政府、省級(jí)政府政策、計(jì)劃在本行政區(qū)劃內(nèi)的實(shí)施；二是提供地方性公共物品和公共服務(wù)；三是通過(guò)地方性產(chǎn)業(yè)政策和地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)來(lái)調(diào)控縣域經(jīng)濟(jì)；四是發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，保證縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此相聯(lián)系，縣級(jí)政府的能力也主要體現(xiàn)在履行這些職能的行為過(guò)程中，并主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力等幾個(gè)基本的方面。這些能力又主要是通過(guò)制定政策和實(shí)施政策的過(guò)程體現(xiàn)出來(lái)，而在任何時(shí)候，制定和實(shí)施政策也往往實(shí)際上成為了縣級(jí)政府能力的主要輸出方式，是縣級(jí)政府能力的根本。由于不同時(shí)期，政府所處環(huán)境和工作重點(diǎn)的不同，政府職能也會(huì)呈現(xiàn)出差異，因此，政府能力的基本內(nèi)容并不是一成不變的。在省管縣改革的背景下，縣級(jí)政府能力更有其特定的內(nèi)涵和要旨。

三、“省管縣”改革對(duì)縣級(jí)政府能力的訴求

“省管縣”改革是在市管縣體制的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯、行政管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在需求以及成功經(jīng)驗(yàn)的榜樣示范三種力量共同推動(dòng)下進(jìn)行的。從其所具有的積極意義來(lái)看，“省管縣”不僅符合我國(guó)憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)行政層級(jí)和城鄉(xiāng)分治的國(guó)際慣例，而且符合我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府和不斷培育地方自治能力這一行政改革的總目標(biāo)和方向。特別是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，“省管縣”改革有利于實(shí)現(xiàn)加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏旨；在社會(huì)管理上，“省管縣”改革有利于優(yōu)化公共產(chǎn)品的基層供給；在組織效率上，省管縣能夠降低行政成本，提高行政效率。因此，“省管縣”改革在當(dāng)下我國(guó)的行政體制改革實(shí)踐中具有很強(qiáng)的適切性并表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。目前，以浙江為先導(dǎo)，全國(guó)已有20多個(gè)省（市）進(jìn)行了“縣財(cái)省管”或“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革嘗試。從方向上看，中央肯定并鼓勵(lì)地方政府的改革探索，并把此項(xiàng)改革上升到國(guó)家改革戰(zhàn)略布局的層面；可以說(shuō)，推進(jìn)以“市縣分治”為主要內(nèi)容的“省管縣”體制改革已是大勢(shì)所趨。

然而，省管縣”改革在取得巨大成效的同時(shí)，也暴露了我國(guó)縣級(jí)政府能力的不少問(wèn)題。出現(xiàn)了諸如管理手段陳舊、公共產(chǎn)品供給低效、公共政策失效、應(yīng)急管理能力低下等情況，不但降低了縣級(jí)政府在人民群眾心目中的形象，也使省管縣改革成效大打折扣。可見(jiàn)，“省管縣”改革既對(duì)縣級(jí)政府能力提出了訴求，也帶來(lái)了縣級(jí)政府能力提升的契機(jī)。在省管縣改革背景下，我們認(rèn)為尤其需要加強(qiáng)縣級(jí)政府七個(gè)方面的能力建設(shè)：

（一）規(guī)劃發(fā)展能力

是指縣級(jí)政府在準(zhǔn)確把握省情縣情鄉(xiāng)情的基礎(chǔ)上，能夠把國(guó)家的宏觀政策和上級(jí)的指示精神與本縣的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，從本縣發(fā)展基礎(chǔ)和未來(lái)潛力中尋找比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)定科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)，打造具有本縣特點(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，從而能夠?qū)h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行正確引導(dǎo)、有效規(guī)約、高效管理。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃往往涉及到一定時(shí)期內(nèi)帶動(dòng)全局的方針、政策與任務(wù)，它決定著政府在一定時(shí)期管理的方向和所要達(dá)到的目標(biāo)，并對(duì)相關(guān)政策的制定、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及資源的配置等均產(chǎn)生廣泛的影響。“省管縣”改革使縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和財(cái)政支配能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)，縣級(jí)政府要積極承擔(dān)起縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃者的角色，充分發(fā)揮自身對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)、推動(dòng)、組織與協(xié)調(diào)的作用。

（二）公共決策與執(zhí)行能力

是指縣級(jí)政府在公共政策決策活動(dòng)過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的為解決面臨的社會(huì)公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展社會(huì)公共利益，從實(shí)際出發(fā)，在綜合運(yùn)用人力、財(cái)力、物力、信息和政治等各種資源的基礎(chǔ)上，選擇制定和實(shí)施行動(dòng)方案的能力。在現(xiàn)代公共管理中，政府意志的實(shí)現(xiàn)和能力的發(fā)揮主要依賴于公共政策，而公共決策是整個(gè)政府政策過(guò)程的核心環(huán)節(jié)，因而，公共決策能力也就成為包括縣級(jí)政府在內(nèi)的各級(jí)政府能力的核心與關(guān)鍵。優(yōu)良的縣級(jí)政府決策能力是應(yīng)對(duì)縣域復(fù)雜局面的客觀需要，也是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的必然要求。只有決策能力提高了，才能保證政策的科學(xué)性、法制性、回應(yīng)性、實(shí)效性，避免部門利益政策化，以及政策沖突、政策不配套、政策缺位等現(xiàn)象。只有政策對(duì)頭，才能使縣域經(jīng)濟(jì)繁榮，有稅源、財(cái)源，形成財(cái)政能力；才能有效化解各種社會(huì)矛盾，形成較強(qiáng)的控制能力和協(xié)調(diào)能力，并使政策得以很好的貫徹執(zhí)行。

（三）市場(chǎng)規(guī)制能力

是指縣級(jí)政府根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)縣域社會(huì)內(nèi)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效規(guī)范和監(jiān)督引導(dǎo)，維護(hù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)有序運(yùn)行的能力。縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)是一種以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)，但我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化目前發(fā)育還不夠充分，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，市場(chǎng)也會(huì)失靈，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”必須借助政府這只“看得見(jiàn)的手”來(lái)糾補(bǔ)。縣級(jí)政府要積極承擔(dān)起培育地方市場(chǎng)、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序和推進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)行的特殊職能。縣級(jí)政府要以法律和規(guī)則體系為準(zhǔn)繩，為各個(gè)行為主體提供基本的行為準(zhǔn)則，它包括規(guī)范的市場(chǎng)秩序、公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序、健全的法律規(guī)范和公正的仲裁制度。這不僅是市場(chǎng)和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是政府順利實(shí)現(xiàn)各種制度安排的基礎(chǔ)。縣級(jí)政府能否對(duì)縣域范圍內(nèi)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)審計(jì)等有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)制，直接關(guān)系到市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮。

（四）提供公共服務(wù)能力

十七大正式提出建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，其核心是強(qiáng)化和發(fā)展政府的公共服務(wù)職能。對(duì)于處于基礎(chǔ)地位的縣級(jí)政府，其社會(huì)服務(wù)職能趨向更加明顯。特別是在當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)良好的制度環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等的要求越來(lái)越高，基層民眾對(duì)高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要也日益增加，促使政府職能從原來(lái)更多的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。我國(guó)進(jìn)行的中央與地方財(cái)政體制改革使縣級(jí)政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配中擁有了一定的自主權(quán)，縣級(jí)政府應(yīng)按照公共產(chǎn)品誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，積極承擔(dān)起自身在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政吸取能力，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)意識(shí)，不斷完善公共服務(wù)體系，健全公共服務(wù)措施，為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更有效地提供地方性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（五）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力

是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代政府回應(yīng)社會(huì)民眾和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的首要能力。近年來(lái)頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全與正常的社會(huì)秩序，應(yīng)對(duì)不力將會(huì)嚴(yán)重影響黨和政府的公信力。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，已成為衡量各級(jí)政府特別是處在第一線的基層領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理能力乃至公共行政能力高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。縣域不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)最為復(fù)雜的區(qū)域，也是我國(guó)體制改革最為矛盾和敏感的區(qū)域：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、利益層面分散、歷史遺留問(wèn)題多、風(fēng)險(xiǎn)大，各種因利益糾葛而引發(fā)的群體性事件時(shí)常發(fā)生，同時(shí)，其所治理的農(nóng)村地區(qū)，又是自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件多發(fā)的地區(qū)，作為基層的政權(quán)組織，縣級(jí)政府常常處于矛盾和危機(jī)處置的風(fēng)口浪尖上，而縣級(jí)政府的應(yīng)急管理能力卻暴露出種種缺失和不足，已不適應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧健康發(fā)展的要求，提升縣級(jí)政府的應(yīng)急管理能力尤為迫切。

（六）軟環(huán)境建設(shè)能力

是指縣級(jí)政府維護(hù)良好的行政環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境的能力。當(dāng)前，區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，軟環(huán)境建設(shè)作為一個(gè)地區(qū)發(fā)展“軟實(shí)力”的主要特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用越來(lái)越突出，加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)能收到“花香蝶自來(lái)”的效果。這需要縣級(jí)政府克服市場(chǎng)缺位，通過(guò)制度供給和制度創(chuàng)新來(lái)培育金融、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、信息、資本、服務(wù)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，進(jìn)一步完善市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，創(chuàng)造充分而公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)良好的招商引資環(huán)境，營(yíng)造重商、親商的服務(wù)環(huán)境。要切實(shí)減少行政審批程序，規(guī)范政府行政行為，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)，營(yíng)造公平、公正的法制環(huán)境，重視政府公信力、文化力、信息力等軟能力要素的提升和開(kāi)發(fā)。

（七）監(jiān)督行政能力

是指行政系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督主體對(duì)行政組織及其工作人員的行政行為所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。行政性放權(quán)改革在一定程度上客觀地提升了縣級(jí)政府的行為自主性，模糊了地方政府的權(quán)力邊界，也為縣級(jí)政府的職責(zé)配置和行為指向提供了一個(gè)充滿彈性的選擇集。一些縣級(jí)政府往往基于自身特殊的利益結(jié)構(gòu)和效用目標(biāo)，傾向于最大限度地?cái)U(kuò)張和利用這種自主性空間。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”之后，一方面使地級(jí)市的許多權(quán)力下放，客觀上削弱了地級(jí)市對(duì)縣級(jí)行政的管理力度和監(jiān)督制約能力；另一方面，使得一些縣成為省級(jí)行政直管，但省級(jí)行政不僅有“山高皇帝遠(yuǎn)”之虞，且由于其管轄范圍過(guò)大，在強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)行政的直管上很有可能力不從心。在這種缺乏上級(jí)行政的有力監(jiān)督和約束情況下，地方人大對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督和約束狀況本身就不容樂(lè)觀，縣級(jí)政府一度成為我國(guó)行政權(quán)力濫用、官員腐敗的“重災(zāi)區(qū)”便足以為證。因此，在“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的同時(shí)，對(duì)縣級(jí)行政的監(jiān)督和約束力度必須得到相應(yīng)加強(qiáng)。

四、“省管縣”改革視域下加強(qiáng)縣級(jí)政府能力建設(shè)的路徑思考

如前所述，在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，縣級(jí)政府能力是縣級(jí)政府工作人員組成的政府機(jī)構(gòu)，行使制度規(guī)定的職權(quán)，采取一定的行為方式，調(diào)動(dòng)必要的資源，履行政府職能過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的功能性力量。這種力量是由縣級(jí)政府的人員、組織、權(quán)力、行為方式及其掌控的資源等若干因素有機(jī)結(jié)合在一起而生成的，并通過(guò)公共政策的創(chuàng)制與執(zhí)行等環(huán)節(jié)輸出的，這些因素的狀況及其相互關(guān)系直接影響著所生成能力的大小。因此，縣級(jí)政府的能力建設(shè)，必須從這些直接影響政府能力的方面，建構(gòu)合理的路徑加以推進(jìn)。

（一）提升縣級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)，加強(qiáng)縣級(jí)政府人力資源建設(shè)

過(guò)硬的素質(zhì)和能力是政府機(jī)關(guān)干部安身立命、強(qiáng)質(zhì)成才之本，是政府能力的首要支撐要素。而人力資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源，是地方政府能力的主導(dǎo)性要素。縣級(jí)政府必須適應(yīng)形勢(shì)變化，實(shí)現(xiàn)由政府人事行政管理向現(xiàn)代政府人力資源開(kāi)發(fā)管理轉(zhuǎn)型，著力打造政府人力資源開(kāi)發(fā)服務(wù)平臺(tái)，切實(shí)把高素質(zhì)的人才引進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍，增強(qiáng)縣域人才吸引能力和集聚能力。一是加強(qiáng)縣級(jí)政府人力資源占有能力。政府人力資源占有能力，也稱吸引公務(wù)員的能力，是人力資源能力建設(shè)的基礎(chǔ)。從“孔雀東南飛”公務(wù)員流動(dòng)的方向我們看到了人力資源占有能力的差距，這種差距要求我們要從社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境、工資福利待遇以及事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等諸多因子的綜合性考慮，從增強(qiáng)人力資源的吸引能力、鑒別能力和選用能力等方面來(lái)加強(qiáng)。二是加強(qiáng)縣級(jí)政府人力資源優(yōu)化能力。即要著重解決“1＋1＞2”的問(wèn)題。要根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展總體規(guī)劃來(lái)確定政府人力資源優(yōu)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)政府人力資源的開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備和強(qiáng)化進(jìn)行充分的設(shè)計(jì)和規(guī)劃。三是加強(qiáng)縣級(jí)政府人力資源開(kāi)發(fā)能力。這主要來(lái)自于學(xué)習(xí)型政府的構(gòu)建和開(kāi)放式的公務(wù)員管理。對(duì)于前者，應(yīng)重點(diǎn)解決的是學(xué)習(xí)動(dòng)力、內(nèi)容、方法和考評(píng)體系的問(wèn)題，對(duì)于后者，應(yīng)樹(shù)立“不拘一格降公務(wù)員”的開(kāi)發(fā)理念，給公務(wù)員提供真正施展才能的機(jī)會(huì)，促進(jìn)公務(wù)員價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和增值。［4］

（二）明確縣級(jí)政府職責(zé)，理順縣級(jí)政府內(nèi)外部關(guān)系

政府職責(zé)匡定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向。而到目前為止，我國(guó)對(duì)省、市（地）、縣政府間職責(zé)并沒(méi)有一個(gè)明確合理的劃分，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致，即所謂的“職責(zé)同構(gòu)”。“省管縣”體制改革并不是簡(jiǎn)單地取消地級(jí)市的管理層級(jí)，其基本目標(biāo)是在壓縮行政管理層級(jí)的同時(shí)，在省與市、縣之間進(jìn)行縱向職責(zé)和權(quán)限的重新配置，建立起各級(jí)政府職責(zé)、權(quán)限、財(cái)力相匹配的分工體系。特別是在服務(wù)型政府建設(shè)被確立為行政體制改革的總體目標(biāo)的前提下，如何根據(jù)公共物品的層次性和供給效率，對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)作出明確合理的界定，建立起省與市、縣兩個(gè)層級(jí)職責(zé)明晰的地方公共服務(wù)供給分工體系，并建立起相應(yīng)的績(jī)效考核和財(cái)政保障機(jī)制，是“省管縣”改革的一個(gè)核心問(wèn)題。各級(jí)政府應(yīng)本著有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，以財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱、職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一、促進(jìn)縱向關(guān)系健康發(fā)展為原則；根據(jù)不同層次政府的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，明確提供公共物品的主體資格，悝清各級(jí)地方政府的職責(zé)分工，并必須以法律的形式予以確定保障。

縱向政府間職責(zé)不清也是中國(guó)府際關(guān)系矛盾產(chǎn)生的重要原因之一。中國(guó)府際關(guān)系矛盾隨著改革的逐漸深入日益凸顯，諸多掣肘事件抵沖了政府間協(xié)作效能的發(fā)揮，造成了某些非逆轉(zhuǎn)性內(nèi)耗并導(dǎo)致國(guó)家整體利益受損。僅就縣級(jí)政府而言，其為管理復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)所形成的關(guān)系就是十分復(fù)雜的，它包括權(quán)力關(guān)系、職能關(guān)系、政策關(guān)系、監(jiān)控關(guān)系、稅收關(guān)系、預(yù)算關(guān)系、公務(wù)合作關(guān)系、司法關(guān)系，等等。這些縱向、橫向及條塊的關(guān)系呈網(wǎng)絡(luò)狀的犬牙交錯(cuò)發(fā)展態(tài)勢(shì)，這些關(guān)系的協(xié)調(diào)與運(yùn)轉(zhuǎn)直接影響著縣級(jí)政府能力的生成。而就縣級(jí)政府內(nèi)部來(lái)看，其本身就是一個(gè)龐大的組織，包括政府各組成部門、政府直屬機(jī)構(gòu)、政府部門管理機(jī)關(guān)、政府的派出機(jī)關(guān)等。各個(gè)部門內(nèi)部以及這些部門相互間的權(quán)力結(jié)構(gòu)、職責(zé)配置和工作關(guān)系，也都直接影響著縣級(jí)政府能力的生成。因此，理順縣級(jí)政府內(nèi)外部關(guān)系尤為迫切。要根據(jù)結(jié)構(gòu)緊湊、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、講求效率的原則，來(lái)全面調(diào)整縣級(jí)政府的各組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部關(guān)系。對(duì)外，必須建立起通暢的溝通機(jī)制，建構(gòu)起各級(jí)政府間動(dòng)態(tài)協(xié)作機(jī)制，打造和諧型縣級(jí)政府，構(gòu)建政府間新型伙伴關(guān)系；要著眼于塑造整體縣級(jí)政府形象，整合共同目標(biāo)以促進(jìn)府際協(xié)同，鼓勵(lì)市縣級(jí)政府不斷的競(jìng)合以整飭力量，優(yōu)化資源配置以有效服務(wù)民眾。縱向政府層級(jí)間的有效協(xié)調(diào)和充分合作是高效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的關(guān)鍵，核心是謀求應(yīng)急所需之人、事、財(cái)之間的合理匹配，剔除權(quán)能分立阻隔與科層慣性的干擾，優(yōu)化協(xié)同治理。［5］（P45）同時(shí)，縣級(jí)政府也要跳出地域狹隘主義的觀念，加強(qiáng)縣際的橫向溝通和協(xié)調(diào)，打破市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的大市場(chǎng)的形成。

（三）疏浚縣級(jí)政府的權(quán)力來(lái)源，強(qiáng)化縣級(jí)政府的行為規(guī)約

行政權(quán)力是政府能力的主要來(lái)源，政府的行政活動(dòng)，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)、決策還是實(shí)施，主要都是通過(guò)政府行政權(quán)力的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)很多地方縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足的一個(gè)重要原因就在于縣級(jí)政府權(quán)力有限、權(quán)責(zé)不對(duì)稱、自主發(fā)展的空間較小。因此，“省管縣”改革，必須對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力做適度的調(diào)整，即要做好新時(shí)期需要而縣級(jí)政府貧缺的權(quán)力的適度擴(kuò)張、新時(shí)期已阻礙縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)力的及時(shí)退縮以及對(duì)這些權(quán)力的有效規(guī)約三方面的工作。要適應(yīng)新時(shí)期省管縣改革對(duì)縣級(jí)政府職能的訴求，科學(xué)界定縣級(jí)政府行政權(quán)力的邊界，賦予縣級(jí)政府必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)和行政審批權(quán)，加大縣級(jí)政權(quán)經(jīng)濟(jì)資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的分離，祛除經(jīng)濟(jì)主體的行政附屬性，減少行政權(quán)力的資源配置功能，使行政權(quán)力退出作用經(jīng)濟(jì)主體的自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，真正將縣級(jí)行政權(quán)力限定在市場(chǎng)需要、公共利益需要、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的范圍內(nèi)，按照“小政府，大社會(huì)”的要求，將市場(chǎng)能夠解決、社會(huì)可以管理的事務(wù)交還市場(chǎng)和社會(huì)。

同時(shí)，對(duì)縣級(jí)行政權(quán)力的規(guī)約也要加強(qiáng)：一是以權(quán)力制約權(quán)力。一方面是橫向上行政權(quán)力要受到立法權(quán)的監(jiān)督和制約，要受到獨(dú)立司法原則的限制，要接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督。另一方面是縱向上的上級(jí)權(quán)力對(duì)下級(jí)權(quán)力的垂直監(jiān)督。要防止縣（市）權(quán)力擴(kuò)大后為了地方利益損害國(guó)家利益的行為，規(guī)避縣級(jí)政府行政執(zhí)行中“上有政策，下有對(duì)策”的軟性阻力，防止地方引發(fā)“諸侯經(jīng)濟(jì)”，滋生地方分離主義。二是本級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督。即縣級(jí)政府的職能監(jiān)督和專門監(jiān)督，如計(jì)委、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等部門就主管業(yè)務(wù)在其職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督。三是以法治制約權(quán)力。即依法行政，讓行政權(quán)力的運(yùn)作規(guī)范在法律的框架下，加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的制度化和法律化建設(shè)。四是以社會(huì)制約權(quán)力。要不斷探索社會(huì)對(duì)政府制約的制度途徑，建立健全社會(huì)的參政議政組織，不斷培育地方自治的力量，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)育。

（四）增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)政能力，夯實(shí)政府能力的物質(zhì)基礎(chǔ)

財(cái)政能力是政府實(shí)現(xiàn)其他職能的基礎(chǔ)性前提和經(jīng)濟(jì)保障。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縣級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行狀況確成為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻滯因素，從而也制約著縣級(jí)政府能力的提升。1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，主要理順了中央與省級(jí)之間的財(cái)力分配關(guān)系，對(duì)省以下財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)尤其是對(duì)縣（市）、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的不良影響日漸突出。目前的主要問(wèn)題是財(cái)權(quán)劃分與“事權(quán)”劃分不對(duì)稱，偏向中央財(cái)政的分稅制留給縣級(jí)財(cái)政的稅種偏小，稅源分散，而支出下移卻使縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)著過(guò)高的無(wú)法維持的支出責(zé)任。同時(shí)，省以下政府間財(cái)政層次過(guò)多，也大大降低了分稅制收入劃分的可行性，分稅制和與其配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有起到平衡財(cái)力的作用。據(jù)有關(guān)材料顯示，在中國(guó)3000多個(gè)縣市中，財(cái)政長(zhǎng)期赤字的已超過(guò)50%，全國(guó)1080個(gè)縣發(fā)不出工資，約有50%～60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，很多縣市基本成了典型的“吃飯財(cái)政”。［6］（P15）

近年來(lái)，為緩解縣級(jí)財(cái)政困難狀況，從中央到地方都采取了一些措施，比較典型的是“省直管縣”財(cái)政體制改革取得了明顯的成效。“省直管縣”財(cái)政體制改革將縣級(jí)財(cái)政改由省級(jí)統(tǒng)籌，加大了省對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接對(duì)縣，提高了縣級(jí)財(cái)政資金分配使用的效率，使市一級(jí)在資金分配中對(duì)“市管縣”變?yōu)椤笆锌h”、“市刮縣”等突出問(wèn)題得到了有效解決。同時(shí)，“省直管縣”財(cái)政改革強(qiáng)化了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，隨著各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)力下放到縣，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的調(diào)控能力，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到一定緩解。但作為一種制度創(chuàng)新和探索，省管縣的財(cái)政管理體制還存在一些問(wèn)題和矛盾，如：縣（市）財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度過(guò)高；轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善；財(cái)政支出由生產(chǎn)建設(shè)性向公共服務(wù)性轉(zhuǎn)變速度較慢；縣（市）債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。因此，進(jìn)一步深化財(cái)政體制，推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新應(yīng)著眼于以下幾個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)：盡快擴(kuò)大縣（市）財(cái)政總量，壯大縣（市）財(cái)政實(shí)力；進(jìn)一步增強(qiáng)縣（市）財(cái)政自主增長(zhǎng)能力；完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付力度；規(guī)范縣級(jí)財(cái)政支出管理，不斷優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府性債務(wù)的管理等。

［1］周平．縣級(jí)政府能力研究［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）．

［2］張國(guó)慶．行政管理學(xué)概論［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2002．

［3］〔美〕菲利克斯．A．尼格羅·勞埃德．G．尼格羅．公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程［M］．北京：中共中央黨校出版社，1997．

［4］政府人力資源開(kāi)發(fā)的基本目標(biāo)［EB／OL］．http：／／course．cug．edu．cn／cug／person＿admin／chap3／3－7－5．htm．

［5］胡穗，閡素芬．和諧政府的標(biāo)向［J］．求索，2006，（11）．

［6］吳家慶，楊遠(yuǎn)來(lái)．論我國(guó)縣級(jí)政府能力提升的路徑選擇［J］．湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（11）．

王明清（1973－），女，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，東北師范大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、行政管理理論與實(shí)踐研究。