對基層民行檢察工作的幾點思考

徐 祥

(重慶市開縣人民檢察院，重慶開縣 405400)

對基層民行檢察工作的幾點思考

徐 祥

(重慶市開縣人民檢察院，重慶開縣 405400)

基層民行檢察工作直接應對社會的矛盾點，但因自身體制和法律條文的限制，固守陳規的辦案模式已經無法滿足當前社會的需要。如何突破民行辦案困境和化解社會矛盾，從而使民行工作健康深入地發展，是值得思考總結的問題。

民行檢察;化解矛盾;監督

2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發了《關于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監督的若干意見(試行)》(下稱《意見》)和《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，解決了在單一抗訴監督模式下，基層民行檢察部門長期以來雖有監督職權卻少有監督手段的問題，在為基層院指明發展方向的同時也明確了具體的工作職能，也對基層民行檢察工作提出了更大的挑戰［1］。曹建明檢察長在全國第二次民事行政檢察工作會議上指出:“要注重發揮基層檢察院在執法辦案中的基礎性作用，實現工作中心下沉，增強辦案工作合力，努力解決‘倒三角’問題，逐步形成各級檢察院各有側重、各負其責、密切配合的工作格局。”按照這一要求，就必須轉變發展思路，改變發展模式，在新形勢下切實充實和加強基層檢察機關民行檢察工作，努力改變上下級檢察機關民行檢察業務嚴重不平衡的狀態。

一、突破就案辦案的做法，把握民行檢察的基本職能

檢察機關參加民事訴訟和行政訴訟主要有兩種情況:一是檢察機關作為國家和社會的公益代表，提起和參與民事訴訟和行政訴訟，通過訴訟維護國家和社會及公眾利益。二是作為國家的法律監督機關，對民事訴訟和行政訴訟實施法律監督［2］。但從現階段民行檢察工作情況分析，檢察機關以公益代表身份，提起和參加民事、行政訴訟的案件微乎其微;提起民事抗訴案件絕大多數是公民個人之間的債務、損害賠償、勞動爭議、離婚中的財物糾紛等。這種就案辦案的做法，成為基層民行檢察工作難以突破的瓶頸。此種情況出現首先是因為法律制度的缺失，另外的一個重要原因，便是基層民行檢察部門沒有從根本把握其基本職能。

“民行檢察監督在性質上是對公權力的監督，監督對象是民事審判、行政訴訟活動。辦理民行檢察案件的立足點，就是要緊緊圍繞檢察機關法律監督的根本職能，依法對審判機關、審判人員的民行審判訴訟活動是否合法實行監督。維護民行審判訴訟活動中的司法公正，才是民行檢察工作的根本職能。”從國家法律機關的職能分工來說，對具體的民事行政糾紛案件處理得是否公平合理，那是審判機關的職責，不是檢察機關的職責。而就案辦案的做法，不但容易形成緊緊把申訴人不服的民行案件再審查一次的重復勞動，還可能陷入不適當地運用國家權力干預司法權力行使的被動局面。所以，要想在民行檢察為大局服務上有所突破，一定要克服就事論事就案辦案，甚至把檢察機關自身混同于一方當事人的傾向，把民行檢察辦案活動提升到對民事行政審判訴訟活動是否違法進行審查的法律監督高度，才能使民行檢察實踐跟上為大局服務的步伐，與時俱進，有所作為［3］。

基層民行檢察工作要突破就案辦案的瓶頸，首要任務是領導必須給予重視。要切實轉變檢察機關“重刑輕民”的觀念，把基層民行檢察工作放在突出的位置來抓。大多數基層檢察機關，將民行部門比喻成“養老科室”或“休閑科室”，認為民行做著無關輕重的事情，殊不知在檢察機關的三大訴訟監督工作中，民行檢察監督就占了其中兩項，在刑事訴訟監督和職務犯罪監督工作發展相對成熟的情況下，民行檢察工作已成為法律監督工作發展的新的突破點，因此基層院應將民行檢察工作當作“一把手工程”，高度重視、關心、支持民行檢察工作的開展，有效解決基層民行檢察工作“邊緣化”問題，使民行部門的辦案力量更加充實，提高民行工作的權威性。

其次，建立多方位橫向聯系網絡。民行部門不能閉門造車，靜坐等待。民行應加強與檢察院內部其他業務科室的日常聯系，建立多元化的監督格局，充分發揮基層院的基礎作用。基層民行檢察部門應注意提請抗訴、再審檢察建議、糾正違法通知、督促起訴、支持起訴等監督方式的有效銜接和綜合運用，注重發揮各種監督方式的整體合力，進而形成多元化民行檢察監督格局，增強基層民行檢察工作的實效，切實發揮基層院的民行檢察基礎作用。民行檢察部門更需要加強與法院的協調溝通，抓好民行檢察建議監督工作民行檢察建議監督能否順利實現，不只是檢察機關“一廂情愿”，人民法院的認識至關重要，必須得到人民法院的理解、支持和配合。在這思想指導下，民行部門要把加強與人民法院的溝通與協調作為一項重要工作來抓，進一步推動民行檢察建議監督創造良好的工作環境［4］。

再次，要積極嘗試開展違法審判行為的調查，把過去單純的對裁判結果的監督，轉變為對已經發生的違法行為和裁判結果的監督，從中發現和移送隱藏在司法不公背后的司法人員貪污賄賂、徇私枉法犯罪案件，促進嚴格執法和司法公正。這也是變民行工作由被動轉主動，維護和增強民行部門威信力的實效渠道。

二、居中監督，擺正民行檢察的定位

1)中立性。檢察機關代表國家的法律監督機關，對民事訴訟和行政訴訟實施法律監督，其參與的目的并不是為了協助任何一方當事人，而是為了協助法院作出正確的判決。這就要求檢察機關具有絕對的中立性，否則，檢察機關介入民事訴訟就會對當事人處分權有所干預，造成訴訟結構失衡。“法院與原、被告之間形成一個等腰三角形的結構模式，檢察院參與訴訟，不管是支持原告一方，還是被告一方，都將打破原被告之間完全平等的格局，破壞民事訴訟的公正性。”［5］民行檢察監督是一項國家監督權力，檢察機關必須也只能忠實地履行監督職責，不能兼具“運動員和裁判員”的雙重身份;“為當事人申冤”式的抗訴觀影響民行檢察監督的效果，使國家立法期待檢察機關專職的法律監督成為維護司法公正的愿望受損［6］。

2)合法性。民行檢察監督雖然享有法律監督的權力，但對于違法行為的處理，只能分情況提出抗訴，或提出糾正意見、檢察建議，而不是去代行被監督者的職權，更不得干擾被監督者依法行使職權。就民事檢察監督而言，監督對象是人民法院的民事審判活動，它必須依據民事法律(包括實體法和程序法)的規定和民事法律所確立的原則進行。民法以市場經濟領域中的關系為調整對象，基于市場經濟強調當事人意思自治的特性，民事法律確立了公平、平等、自愿、誠實信用和允許當事人在法律規定的范圍內處分自己的民事權益等原則。民事審判活動必須遵循這些原則，必須尊重當事人對自己民事權益的合法處分。民事檢察監督也必須遵循這些規定和原則。只有這樣，民事檢察監督才符合自身監督規律的要求。我們絕不能無視民事檢察監督的規律，而生搬硬套其他訴訟監督的方法進行民事檢察監督。要遵循處分原則，尊重當事人在法律規定范圍內的處分權;要遵循平等原則，保障雙方當事人平等抗辯的權利，維護訴訟結構的平衡;要積極探索開展對審判過程程序違法的監督，強化司法審判的程序正義，為當事人提供公平正義的訴訟過程;要尊重法院的獨立審判權，維護正確裁判的既判力，等等。始終保持監督合乎規律與理性，防止盲目和偏激。

3)和諧性。在社會主義和諧社會建設和司法制度改革的過程中，民行檢察工作化解社會矛盾、促進社會和諧的特征日益體現。在司法實踐中，當申訴人覺得自己的“合法”利益受到侵害時，檢察機關單純依靠向當事人釋法析理而使申訴人服判息訴很難奏效。實踐要求檢察機關提高化解當事人積怨以維護社會和諧的能力，民事行政檢察工作的調解職能就是一種被實踐證明具有妥善化解矛盾的做法。民行需要確立以化解社會矛盾為中心，充分發揮民行檢察職能作用的工作思路，堅持監督與息訴并舉，積極探索建立健全檢調對接機制和風險評估預警機制，把化解社會矛盾貫穿于執法辦案始終，有效地促進社會的和諧。

三、構建多元化監督體系，實現民行檢察監督最大效能

現階段民行檢察工作從橫向來看，監督范圍過窄，監督方式單一，監督手段乏力;縱向分析，則不難看出基層院只有提抗職能，省、市院抗訴和提請抗訴工作負擔沉重，形成抗訴工作的“倒三角”結構，不利于實現民行檢察監督效能的最大化。要實現民行檢察工作跨越式發展，就必須著力構建“以抗訴為中心的多元化監督格局”。

一是在法定限度內拓寬監督領域。把民行檢察監督觸角覆蓋民事審判和行政訴訟的全過程。一方面要貫徹高檢院關于深化檢察改革的實施意見，積極探索更換辦案人、違法行為調查等對訴訟過程監督的新方式、新舉措，有效監督糾正民事行政訴訟中的違法行為。另一方面，要注意將對審判過程的監督延伸至執行過程監督，特別是對于執行過程中影響當事人實體權利的執行裁定，通過發出糾正違法通知書、提出檢察建議等方式探索開展監督，實現了對民事行政訴訟全過程的監督，保證了監督的嚴密性。

二是民行檢察人員要豐富監督方式。要立足于監督效果的最大化，靈活運用抗訴和再審檢察建議兩種手段，發揮兩種手段的互補作用，對于法院不采納再審檢察建議的，必要時還是要提出抗訴，促使錯誤裁判依法得到糾正。民行在辦案過程中，更要注重將依法抗訴與化解矛盾糾紛結合起來。

三是加強各級院，及各行政及管間的配合，增強監督合力。民行檢察監督要逐步形成省(市)院、分院、區(縣)院三級各有側重、各負其責、密切配合的工作格局，從目前民行監督的“倒三角”結構狀態來看，基層院是監督工作的著力點，也是開展民行檢察工作的基礎和窗口，更是保持民行檢察工作生機和活力的關鍵，故與上級院形成合力，為更好地發揮基層民行檢察的監督職能顯得尤為重要。在開展再審檢察建議的同時，上級與下級檢察院之間要加大一體化辦案力度，形成上下級民行檢察實施法律監督的整體合力，并要進一步做好支持起訴、督促起訴工作，不斷完善支持起訴、督促起訴監督方式，建立健全長效工作機制，切實維護弱勢群體合法權益，保障國有資產不受損失。

民行檢察也要逐步建立與行政管理、行政執法相銜接的機制，積極運用檢察建議、糾正違法等方式，加強行政執法監督，有效地促進行政管理，提升行政執法水平。如在現實生活中對涉及民生、環境保護和資源綜合利用等領域的行政執法、行政管理“缺位”的情況，民行在嘗試開展行政執法監督基礎上，積極向有關職能部門提出消除隱患、強化管理的檢察建議，有效推動社會管理創新［7］。

四是工作隨大局要適當調整。民行在構建多元化監督體系的同時，必須圍繞大局，以維護群眾利益為出發點，建立民行案件分類快速辦理機制，特別是加大對涉農維權、困難群體保護、勞動爭議等涉及民生的確有錯誤案件的審查抗訴工作，積極發揮民行檢察在保障民生、促進和諧方面的職能作用。

［1］吳喆，任文松．加強基層民行檢察工作的建議［N］．檢察日報，2011－08－03(3)．

［2］張智輝．檢察官作用與準則比較研究［M］．北京:中國檢察出版社，2002:126．

［3］中共哈爾濱市委依法治市工作領導小組．領導干部談法治［M］．哈爾濱:黑龍江人民出版社，2006:273．

［4］劉建民．法治與社會論叢:第1卷［M］．北京:知識產權出版社，2011:199．

［5］黃松有．檢察監督與審判獨立［J］．法學研究，2000(4):72．

［6］沈玉和，李品．檢察環節社會矛盾化解、辦案與調解對接的工作機制問題:以民行部門檢調［J］．法制與經濟:下旬，2011(10):24．

［7］宋偉，王小軍．試論民行檢察工作在社會矛盾化解中的職能作用［EB/OL］．(2010－09－13)．http://www．jcrb．com/jcpd/jcll/201009/t20100913_419689．html．

(責任編輯 周江川)

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1007－7111(2012)03－0036－02

2012－01－15

徐祥(1982—)，男，研究方向:法律。