功能與實效：行政性糾紛解決機制的完善

徐福山

（中共長春市委黨校 法學教研部， 吉林 長春 130022）

功能與實效：行政性糾紛解決機制的完善

徐福山

（中共長春市委黨校 法學教研部， 吉林 長春 130022）

行政性糾紛解決機制具有權威性高、專業性強、高效、及時、直接等特有功能優勢。通過對行政性糾紛解決實效的實證分析和價值分析，還原行政性糾紛解決的現實狀態。以行政性糾紛解決機制功能與實效之間的差異為突破口，確立完善行政性糾紛解決機制的進路，并對行政執法附帶性糾紛解決機制（行政調解）與依職權糾紛解決機制（行政裁決）提出了具體的完善措施。

行政性糾紛解決機制；行政調解；行政裁決

行政性糾紛解決機制有廣義和狹義之分。廣義的行政性糾紛解決機制是指國家行政機關對民事糾紛和行政糾紛進行處理的非訴訟糾紛解決機制。狹義的行政性糾紛解決機制是指國家行政機關對特定的民事糾紛予以解決的非訴訟糾紛解決機制。本文所研究的行政性糾紛解決機制系指狹義的行政性糾紛解決機制，主要包括行政調解、行政裁決、行政投訴等基本形式。

一、行政性糾紛解決機制的功能優勢

作為一類訴訟的替代性糾紛解決方式，行政性糾紛解決機制和其他社會糾紛解決機制一樣，具有定紛止爭，化解社會矛盾、實現社會公平正義的功能。但同時，行政性糾紛解決機制還具有明顯的區別于訴訟和其他糾紛解決機制（民間性糾紛解決機制）的特有功能優勢。這些特有的功能是行政性糾紛解決機制得以構建并充分發揮其作用的先決條件。否則，行政性糾紛解決機制亦無建立之必要性了。

現代行政性糾紛解決機制是行政執法與糾紛解決功能相互結合而發展起來的，兼具行政權和司法權的特點，集行政權力的能動性、直接性和高效性與協商性、衡平性及專門性于一體。[1](P100)其特有的功能和優勢主要表現在以下幾個方面。

（一）較高的權威性

行政性糾紛解決機制的法律地位一般是通過立法或行政法規確立的，具有解紛主體及其管轄權的專屬性，程序和職權的法定性，處理結果具有法律效力。與民間性糾紛解決機制相比具有較高的權威性、合法性和正當性。這種高度的權威性有利于增強解決糾紛的實效性，提高社會的信任度。

（二）較強的專業性

行政性糾紛解決機制通常由特定領域的行政主管部門主持或指導，解紛人員往往具有相關資質，兼有專業知識和糾紛解決經驗，這種“專家解紛的模式”有時有利于達成更好的解決結果，合理協調法律與行業慣例、市場規則，尋求社會公共利益以及各方當事人或群體利益之間的平衡，維護社會秩序的穩定和健康發展。

（三）高效、直接、及時的程序優勢

行政機關一般擁有一定的自由裁量權和調查權，具有查明事實、進行專業判斷和適用法律的能力，比司法機關更適合處理一些常規性、多發性、專業性和群體性的新型糾紛，在維護弱勢群體利益方面的作用比司法程序更為明顯和直接。同時，行政機構還可以在其行政管理權限內對特定領域的糾紛主動干預，通過調查、查處或聽證程序等，使糾紛在發生之前或初期得到解決，在處理突發性和群體性糾紛中作用尤為重要。

（四）有利于規則和政策的形成

行政機關在處理某一類型的個別糾紛的過程中，能夠積累經驗、形成政策和規范，及時進行社會關系的調整，形成更為快速的反饋和治理機制。同時，行政機關所處理的糾紛往往與其行政管理職能相關，行政機關可以通過對同類糾紛的處理，反思行政執法的不足，總結出科學合理的行政管理方案，改善行政管理制度，并由此積累經驗，形成政策和行政法規，預防或減少此后同類糾紛的發生。

通過上述分析，我們可以發現，行政性糾紛解決機制的特有功能優勢能夠有效地彌補訴訟及民間性糾紛解決機制的不足與缺失：其既可以克服訴訟機制所固有的程序的復雜性和對抗性、解決糾紛的局限性、高昂的解紛成本以及積案和延遲等問題。同時，又可以克服民間性糾紛解決機制權威性不高、約束力不強等弊端。當然，行政性糾紛解決機制所特有的上述功能優勢只是單純的理論上的推導與設想，是“就事論事”而言的?；蛘哒f，這只是行政性糾紛解決機制的一種“應然”狀態。著名的“休謨法則”提出了“能否從實然推出應然”的問題?！安贿^‘能否從實然推出應然’，這只是矛盾的一個方面，另一方面的矛盾就是‘由應然能否實現實然’，即應然能否普遍實然化的問題?！盵2]那么，行政性糾紛解決機制的特有功能及優勢（“應然”狀態）在解紛實踐中能否被普遍實然化呢？

二、行政性糾紛解決機制的實效分析

對于行政性糾紛解決機制的實效分析，主要以“法律實效”的相關理論為研究基礎。“法律實效是指國家實在法效力的實現狀態和樣式，是應然的法律效力實然化的情形，是法律主體對實在法權利義務的享有和履行的實際狀況?！盵3]我們可以對行政性糾紛解決機制的實效作如下界定：所謂行政性糾紛解決機制的實效是指行政性糾紛解決機制的實現狀態和樣式，是解紛主體對行政性糾紛解決機制的運用和選擇的實際狀況，是行政性糾紛解決機制的“實然化”的情形。

正如學者所言，“法律實效是實證性（即法律調整的現實結果）與價值性（即法律的目的與功能）的有機統一，也就是說，它是實證性要素和價值性要素的統一。對法律實效的評價也就當然地包括實證性評價與價值性評價?！盵4]那么，行政性糾紛解決機制的實效亦是實證性與價值型的有機統一，是實證性要素和價值性要素的統一。對行政性糾紛解決機制實效的評價也應當包括實證性評價與價值性評價。

（一）行政性糾紛解決機制的實證性評價

所謂行政性糾紛解決機制實效的實證性評價，是指社會主體基于糾紛解決與社會自身發展的客觀性，對行政性糾紛解決機制實施的現實結果所作出的評價。對此，我們可以從以下幾個方面進行分析。

第一，行政性糾紛解決機制作為訴訟的替代性機制是否發揮了替代、分流的作用，即行政性糾紛解決機制是否真正緩解了訴訟所面臨的巨大壓力。目前，我國已經超乎預想地步入了“訴訟社會”，“要化解以訴訟方式表現出來的社會矛盾，必須采取社會化的方式。社會化方法不僅能夠從源頭上減少矛盾、化解糾紛、弱化沖突，也有助于從根本上緩解人民法院面臨的案多人少的壓力，破解困擾人民法院的諸多瓶頸問題?！盵5]對此，有關學者對我國的勞動仲裁、工商管理和治安管理活動對訴訟的分流作用進行了調查與分析。[6]調查分析的結果顯示，我國的行政性糾紛解決機制對訴訟制度起到了明顯的分流作用。“就勞動糾紛而言，仲裁確實起到了分流的作用，減緩了法院的訴累”，“大量的案件在進入刑事審判程序前就通過治安管理程序解決了”，“工商行政管理在解決合同、侵權、權屬糾紛過程中，能夠從法院的訴訟中分流相當大的一部分糾紛。”

第二，行政性糾紛解決機制是否已經形成了規范化的制度及程序，這些規則和程序是否符合解決社會糾紛的客觀需求。在我國，行政性糾紛解決機制雖然在實踐中被不斷地運用，但包括行政調解和行政裁決在內的其他行政性糾紛解決機制尚未形成統一、規范的制度及程序（行政裁決和行政調解只是在房屋拆遷及治安管理等特定領域形成了規范的制度與程序）。這些行政性糾紛解決機制雖然在解紛實踐中也形成了一定的規則，但這些規則主要是行政機關為了自己工作的便利，根據解紛經驗而制定，并未經過嚴格的法規創設程序的審查，其制定主體缺乏普遍性，制定過程缺乏民主性，基本上屬于行政機關的內部操作規則或工作守則。這與我國解決社會糾紛的現狀極其不相符。首先，行政性糾紛解決機制是建立在行政權力基礎之上的，對行政權力必須予以制度及程序的制約已經成為了社會的普遍共識；其次，行政性糾紛解決機制是建立在行政機關和糾紛當事人之間多重關系之上的，而非傳統意義上的行政管理活動，應充分尊重糾紛當事人的意志。

第三，解紛主體是否具有獨立地位，其在糾紛解決過程中是否受到不相關因素的影響。根據糾紛解決方式的不同性質，我國行政性糾紛解決機制可以分為行政執法附帶性糾紛解決機制和依職權解紛機制兩類。在行政執法附帶性糾紛解決機制中，行政機關集行政管理職能與糾紛解決職能于一身，既是社會糾紛的解決者，又是社會事務的管理者?！半p重的身份”或“角色的混同”使得行政機關在解紛過程中很難保其解紛主體的獨立地位，而且行政機關更傾向于以行政管理者的角色出現。在依職權解紛機制中，依據相關的法律規定，解紛主體主要是各級人民政府以及行政機關的附設機構。行政機關的附設機構并不是法定的解紛主體，它只能以人民政府或者政府職能部門的名義解決糾紛，缺乏獨立性，其糾紛解決活動受制于其所在的行政機關。此外，解紛主體并非由經過培訓的專業人員所組成。上述問題致使行政性糾紛解決機制的公正性、專業性的功能優勢很難發揮。

第四，糾紛解決過程是否嚴格遵循法定的程序，是否有解紛主體的主觀臆斷，是否實現了行政性糾紛解決機制的高效、及時的功能優勢。如上所述，我國的行政性糾紛解決機制大多數并未經過法律意義上的創設，規范性的程序及制度均相當匱乏。這種局面直接導致了行政機關在糾紛解決過程中的“無章可循”、“無法可依”的尷尬境地。喪失了程序的保障和制約，解紛主體只能憑借自身的能力、經驗及認識去化解糾紛，個人能力、經驗及認識成為了糾紛解決過程中至關重要的因素，這使得糾紛的解決充滿了人格化的傾向，主觀恣意、主觀臆斷在所難免；喪失了程序的保障和制約，也使得行政性糾紛解決機制的解紛效率受到極大的影響。“程序作為一種規范模式和行為序列屬于制度范疇的東西，可以對效率產生影響。合理的程序規則可以促進效率提高，可以為效率提供有效的保障手段。而不合理的程序規則往往會阻礙效率的提高。”[7]

第五，行政性糾紛解決機制與我國司法訴訟制度之間的銜接渠道是否通暢，當事人對行政性糾紛解決機制對糾紛處理的結果是否可以通過訴訟制度進行救濟。在我國，絕大多數的行政性糾紛解決機制都建立了與司法訴訟相銜接的制度，糾紛當事人對于行政性糾紛解決機制處理結果不服的可以向法院尋求司法救濟。2009年8月，最高人民法院發布了《關于建立健全與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，要求完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制。其中第8條規定：“當事人不服行政機關對平等主體之間民事爭議所作的調解、裁決或者其他處理，以對方當事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規定作為行政案件受理的，人民法院在對行政行為進行審查時，可對其中的民事爭議一并審理，并在作出行政判決的同時，依法對當事人之間的民事爭議一并作出民事判決。”“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質，法律另有規定的除外?！边@些具體的規定，明確了包括行政裁決、行政調解在內的行政性糾紛解決機制與訴訟機制之間的關系，使兩者之間的銜接更加緊密、合理、協調、通暢，改變了之前行政性糾紛解決機制與訴訟之間銜接不暢的局面。

（二）行政性糾紛解決機制的價值性評價

所謂行政性糾紛解決機制實效的價值性評價，是指社會主體基于一定的利益需求、價值態度、主觀目的而對行政性糾紛解決機制的實現狀況所作的評價，其屬于主觀認識的范疇。對于行政性糾紛解決機制實效的價值性評價，可以從以下幾個方面進行分析：

第一，社會主體對行政性糾紛解決機制的態度如何，即行政性糾紛解決機制在社會公眾中的威信度。對此，正如學者所言：“基于文化傳統、行為習慣和實際需要，糾紛發生之后向政府或行政主管機關求助，是我國社會公眾和糾紛當事人的選擇偏好，特別是作為弱勢群體的農民工、企業下崗工人、農民和少數民族群體等，對政府及行政機關具有一定的依賴性，這種長久以來的習慣與其說是因所謂‘厭訴’文化所致，不如說體現了當事人的一種行為習慣性以及對行政權威解決糾紛的合理認同?！盵1](P94)可見，社會公眾對行政性糾紛解決的權威性是持肯定態度的，行政性糾紛解決機制在社會公眾中具有較高的威信。但同時我們應該注意到，這種肯定和威信主要是基于社會公眾的行為習慣和“權力崇拜”觀念等外在的因素所形成的，而非基于行政性糾紛解決機制的功能與優勢的理性認識，在一定程度上是非理性的。

第二，糾紛當事人是否愿意以及在多大程度上愿意利用行政性糾紛解決機制來維護自己的權益，行政性糾紛解決機制在社會主體滿足其需要所必須利用的一切手段中所占的比重。對此，我們以2006年中國政法大學環境資源法研究和服務中心發表的《關于“公民環境維權意識和環境法律需求”的調研報告——對西部五省市自治區調查問卷的統計分析》（以下簡稱《調研報告》）所提供的公眾在解決環境問題方面的抽樣調查結果來加以闡釋。[8]該《調查報告》提供了這樣一組數據：“在公眾解決環境問題的途徑中，對于受調查的884名公眾而言，其中采取向媒體反映尋求解決的方式共514人，交給行政機關處理的共417人，通過訴訟方式解決的共147人，上訪90人，私了的34人，不了了之的126人。”由此可見，對于某些專門領域的糾紛，與司法訴訟相比較，社會公眾更愿意利用行政性糾紛解決機制來維護自己的權益。在社會公眾能夠采取的解紛手段（并非嚴格意義上的糾紛解決機制）中，行政性糾紛解決機制所占的比重是相當大的，遠遠超過了訴訟、信訪以及私了等方式。但同時，這組數據也反映了社會公眾更愿意通過媒體途徑而不是法律途徑進行維權的現狀，這對于嚴格意義上的社會糾紛解決機制無疑是一個巨大的挑戰。

綜上所述，對于行政性糾紛解決機制的實效問題主要可以從以下幾個方面加以評述：第一，作為訴訟的替代性糾紛解決機制，行政性糾紛解決機制能夠對訴訟起到一定程度的分流作用，緩解了司法訴訟的壓力；第二，行政性糾紛解決機制在我國公眾之中依然具有較高的威信度，但主要是由于“訴諸官府”、“權力崇拜”等傳統思維慣性和行為慣性使然，而非其功能及優勢使然；第三，行政性糾紛解決機制特有的高效、便捷、直接、及時等功能優勢未能得到普遍的實然化，這主要是由于相關制度及程序的缺失所導致的；第四，行政性糾紛解決機制的公正性、專業性受到質疑，這主要是由于我國行政性糾紛解決機制中的解紛主體缺乏獨立性以及其構成人員非專業性所導致的。可見，行政性糾紛解決機制特有的功能與實效之間存在著巨大的差距，其特有的功能及優勢并未能產生令人滿意的實效。所以，從行政性糾紛解決機制的實效出發，應積極肯定其對訴訟的替代、分流作用，繼續提升其權威性，但最為重要的是創建及完善相關制度及程序，使其特有的高效、便捷、直接、及時、專業功能及優勢得以充分的發揮，并在解紛實踐中得以普遍的實然化。

三、我國行政性糾紛解決機制的完善

對上述行政性糾紛解決機制的功能與實效的分析，為我國行政性糾紛解決機制的完善提供了較為清晰的路徑。第一，應積極進行行政性糾紛解決機制相關制度的創設工作，統一規范，實現“有法可以”、“有章可循”；第二，在行政系統內部設置專門的行政性糾紛解決機制的適用機構，專司糾紛的解決，以保證解紛主體的獨立性，以此提升行政性糾紛解決機制的公正性；第三，培養專門化、職業化的解紛人員，提高行政性糾紛解決機制的專業性；第四，規范行政性糾紛解決機制的具體運行程序，限制解紛主體的主觀恣意，以此提高行政性糾紛解決機制的效率。但是，我國的行政執法附帶性糾紛解決機制（行政調解）與依職權糾紛解決機制（行政裁決）由于所涉糾紛性質的不同，在具體運作過程存在某種程度上的差異，故對兩者分別加以論述。

（一）行政調解的完善

第一，在規范層面統一行政調解的法律適用。在遵循制定法傳統的我國，要有效發揮行政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規范上的統一性。通過統一規范，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等做具體的規定，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。第二，明確行政調解的范圍。行政調解的范圍應該具有廣泛性，包括與人身、財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。第三，在行政系統設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經驗，這樣有利于提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業化的方向發展。第四，規范行政調解的運作程序。對于行政調解程序的規定，一般認為主要包括以下幾方面:一是當事人的申請，二是受理，三是當面協商，四是達成協議，五是制作調解協議書。此外，還應引入行政告知程序和聽證程序。

（二）行政裁決的完善

首先，明確行政裁決的適用范圍及依據。為了發揮行政機關的專業性和技術性優勢，法律可以規定行政主體在一些民事糾紛方面如交通糾紛、環境污染糾紛、醫療糾紛、產品質量糾紛方面的行政裁決職權。由于行政裁決對行政相對人的影響比較重大，比一般行政行為要求也更高，對行政裁決的規定必須由法律或行政法規規定，而不能由地方性法規或規章來加以規定。其次，完善行政裁決程序。行政裁決程序應包括受理與管轄、調查與取證，審理與調解，回避與時限，機構與人員，裁決及救濟等內容。主要應注意以下幾個方面。第一，是裁決機構的專業化問題，包括機構的專業化與人員的專業化。可以建立與行政主體的法制部門相類似的專門裁決部門來從事行政裁決活動，也可以與現存的行政主體的法制部門聯合辦公，這樣可以利用行政機關法制部門的力量完善行政裁決工作，提高行政裁決的質量、水平。同時，從事行政裁決的人員應是具備一定的法律知識和具有一定糾紛處理經驗的人員，具備與行政裁決事項有關的司法解釋、司法審理的技能等有關的知識。第二，是行政裁決的時限問題。行政裁決的效率性是其優勢，因此行政裁決決定應貫徹效率原則。具體的時間可以借鑒行政復議的時限作出相應規定。第三，重構獨立的層階式行政裁決機構體系。“可以在專業性較強的領域設立獨立行政裁決機構，這些機構應獨立于行政機構之外，如交通運輸糾紛、交通事故損害賠償糾紛、食品環境衛生糾紛、醫療衛生糾紛、不動產相鄰糾紛、土地承包糾紛、山林糾紛、不動產權屬糾紛、拆遷補償糾紛、治安管理有關人身、財產糾紛。然后，在前期獨立裁決機構建立的基礎上，應逐步建立按行業、地域相互補充、互成體系的層級式行政裁決機構，并最終形成單一的按地域區分的層階式行政裁決機構?！盵9]

此外，應進一步加強行政性糾紛解決機制同訴訟及民間性糾紛解決機制間的功能互補與程序銜接。這已經成為世界各國有效化解社會矛盾、構建多元化糾紛解決機制的必然選擇?！皬姆山洕鷮W的角度分析，在具體運作中，由于多種解決機制能夠功能相濟、相互協調，實現了資源的合理配置與效率，必將在社會資源總量上降低糾紛解決的成本，形成各種解決機制的良性循環。糾紛解決機制從多元化立場出發，相互協調、功能互補，能夠全方位、多角度地實現社會整體的宏觀正義，達到糾紛解決事半功倍的效果?！盵10]

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D926.1

A

1008-8466（2012）01-0063-05

2011-06-30

徐福山（1977— ），男，黑龍江雙鴨山人，中共長春市委黨校法學教研部講師，主要從事行政法研究。

李冬梅］