鄉村治理視野下的復合社會管理
——以北碚區靜觀鎮為例

□ 許冰楊

鄉村治理視野下的復合社會管理
——以北碚區靜觀鎮為例

□ 許冰楊

鄉村治理是一個重大而緊迫的農村現代化課題，直接影響國家意志的執行和基層社會的秩序穩定。新中國建立迄今，我國鄉村治理模式經歷了自“政社合一”而“鄉政村治”的嬗變，歷史性地推動了鄉村社會的有序發展。然而，隨著新農村建設的興起，新一輪治理困境在各地生成，已嚴重影響了鄉村社會的秩序和發展。顯然，探尋并重構一種新型治理模式勢在必行。

一、復合社會管理模式：突破鄉村治理現實困境的路向選擇

我國現行的“鄉政村治”模式，“鄉政”延伸國家的行政基礎，“村治”培育基層民主，調動農民的積極性與農村管理的自主性。鄉鎮管理與村民自治這兩種權力難以避免地陷入相互博弈的矛盾境地，并且“鄉政”起到主導作用，制約了村民自治的運作。這種內在的制度性缺陷使農村逐漸面臨新的治理危機，主要表現有：一是農村公共權力異化，缺位、越位、錯位現象嚴重，喪失對民眾的公信力、影響力，干群關系越來越疏遠；二是村民自治機制失靈，村委會與鄉鎮之間“附屬行政化”關系仍居主導地位，“村治”普遍形同虛設，鄉村的內生力量受到抑制；三是鄉村公共服務供給失衡，基礎設施、文化科技等資源有效供給短缺，而形象工程和政績工程等無效服務過剩，鄉村債務惡化；四是農民非制度化參與擴大，往往采取越級上訪、堵路、暴力對抗等制度外手段對政府施加影響，解決利益受損和社會矛盾沖突等問題。

化解上述鄉村沖突已經成為政府和民眾的共同關懷。理論界致力于探究一種多中心管理的合作共治機制，形成國家與社會對公共生活的協作治理關系，實現公共利益最大化。中共十六屆四中全會《決定》提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局?！边@些對鄉村治理困境的回應，已意識到在公共擴張下任何單一主體都無法單獨應對全球時代的風險，無疑為鄉村治理模式的重構提供了現實框架和理論支撐。

現實的困境表明，良好的鄉村治理必須引入多種社會力量的參與并合理 “增權”（Empowerment），以制衡基層公共權力過度擴張。與上述相呼應，本文將復合社會管理模式定位為中國未來鄉村治理的路向。這一模式以中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局為藍本，指在黨委的核心領導下，包括鄉鎮政府、鄉村社會組織及農民個體等多元利益主體在民主法治的框架內通過對話協商等機制，共同管理鄉村公共事務，從而達到維護和增進鄉村公共利益的目的。復合社會管理模式改變了鄉村單主體治理的傳統模式，明確了各治理主體的定位和功能，即黨委領導核心的地位、政府社會管理的職能、社會組織協同的功能和公民廣泛參與的作用，是一種有中心、有主次、有多元主體參與合作的新型治理模式。這一模式的結構性優化可以產生三個相互聯系的功能和效應：動員政治支持，獲得民眾的廣泛信任；提供良好的公共服務，滿足村民的服務需要；有效地管理沖突，具有良好的沖突協調機制。重慶北碚區靜觀鎮近年來的積極探索和實踐，也實證了復合社會管理模式在我國鄉村推行的優越性。

二、“核心-外圍”多層次治理構架：北碚區靜觀鎮的初步實踐

靜觀鎮是重慶市統籌城鄉改革發展的試點示范鎮，也是全國首批“花木之鄉”。轄區總人口5.2萬人，總面積72.5平方公里，下設15個村2個社區。在城鄉統籌發展的進程中，靜觀鎮以群眾工作為切入點，搭建了“核心-外圍”多層次治理架構，對復合社會管理模式進行了創新性實踐。

（一）完善層級網絡，搭建“314”核心治理構架

“314”治理架構是覆蓋鎮、村（社區）組、院的三級管理體系，在靜觀鎮的社會管理工作中處于核心主導地位。

“3”，即鎮級群眾工作聯席會議、鎮群眾工作站、鎮群眾工作督導組。鎮群眾工作聯席會議由黨政班子全體成員、各辦站所負責人、群團組織負責人、轄區社會單位負責人、村支書組成，每月召開一次會議，由鎮黨委書記、鎮長作為召集人，定期分析研判全鎮社情民意和重大治理案例。鎮群眾工作站站長由鎮黨委書記擔任，副站長由鎮長、紀委書記、政法書記擔任，設專、兼職人員各兩名；建立80平米群眾接訪大廳，設立登記受理、分類交辦、法律咨詢、知心交流四個窗口；建立260平米群眾辦事大廳，設立13個便民服務窗口。鎮群眾工作督導組由鎮紀委、組織辦負責人和1名退休老干部、4名群眾代表組成，每月召開一次督導工作通報會，定期反映情況。

“1”，即村群眾工作室，由村支書兼主任，其他村兩委會實職干部為成員。

“4”，即由村實職干部、村民小組長、黨支部書記、群眾代表組成的群眾工作代辦員、調解員、信息員、監督員四支隊伍?，F有代辦員17名、調解員90名、信息員397名、監督員39名。代辦員為群眾訴求代為跑路、咨詢和辦理，調解員對社會矛盾糾紛必須在兩小時內到場調解處理，信息員對社情民意第一時間向鎮村群眾工作機構報告，監督員全程參與監督鎮村各項工作。

（二）整合社會資源，創建“1+6+X”外圍治理構架

靜觀鎮建立了“1+6+X”治理架構，積極引入各方社會力量參與管理公共事務。

“1”，即強化黨組織建設，讓黨員真正成為群眾利益的代言人。將每月10日確定為直屬黨組織的“黨員活動日”，并設立黨群議事會。由村支書主持，村全體黨員、兩委會成員、村民小組長、村民代表、村團組織和婦女組織負責人以及鎮駐片領導、駐村干部參加，組織集中學習、開展民主議事，反映群眾訴求。

“6”，即整合鎮屬總工會、團委、婦聯、老齡委、科協、工商聯等六大群團組織力量，使其成為鄉村治理的重要支撐。各組織積極參與社會管理，強化組織設置、增添服務措施、開展文化活動、關愛困難群眾。工、青、婦、老共同組建了鎮家庭危機干預中心，科協成立了科普惠農技術服務站，工商聯成立了勞資糾紛調解中心和靜觀助學公益基金。群團組織的功能得到充分發揮，不同類別的群眾找到了組織歸屬。

“x”，即組織動員法學、心理學等方面的專家、各種社會組織以及廣大農民群眾參與到治理工作中來。靜觀鎮與西南大學法學院達成共建協議，將該鎮作為其實習實踐基地，并為各村聘請一名義務律師；依托北碚區群工辦心理咨詢專家組，對重點信訪人施以心理輔導；組織發動靜觀花木協會、青年志愿者服務隊、退休教工協會等社會組織和一些鄉村名流，以不同方式介入社會管理工作。

（三）“核心-外圍”治理架構的運行機制

1.強化考核監督機制，規范干部作風。一方面，設立群眾工作專項基金，鎮財政每年投入18萬元，用于解決群眾訴求，重大特殊信訪案件處置經費采取“一事一議”落實。從鎮村干部工資中每月提取若干元，作為專項考核保證金。對因工作作風虛浮、態度粗暴、方法簡單、推諉不作為而損害群眾利益、引發社會矛盾或遭到群眾投訴的，直接扣除其保證金。另一方面，村村設立監督委員會、紀檢小組，并另行聘請2名以上群眾義務監督員，全程參與監督全鎮各項工作，促使公權力的陽光運作。

2.完善輿情信息收集機制，拓展群眾訴求渠道。一是深入開展走訪、接訪、約訪，并對重點案例、重點群體進行回訪，掌握群眾對訴求辦理情況的認可度和滿意度，確保辦理質量和效果。二是設立群眾工作信息員，覆蓋到樓宇、院落，隨時收集掌握社情民意。三是開通民情熱線和網絡平臺，在鎮有線電視上公布鎮領導公開接待群眾的日程安排，以及書記鎮長接待信箱和民情熱線，同時開通鎮政府網站留言板，設立互動交流討論區。

3.建立歸口管理機制，提高行政效率。要求鎮村黨員干部走訪、接訪、約訪、回訪群眾的工作信息，以及全鎮范圍內的群眾來信來電來訪信息，全部歸口到鎮群工站統一管理、建立臺賬，按照登記受理、領導閱批、集中研判、分類交辦、限時辦理、結案歸檔等程序督辦落實，有效杜絕了多頭接案、協調不足、辦理質量不高的現象。

4.確立教育引導機制，提升群眾思想素質。新建了鎮文化廣場、塑膠球場、圖書館，改建了鎮電影院。每村都有一個文化活動室、一個農家書屋、一個宣傳文化櫥窗、一個籃球場、一支業余文藝隊伍，在每個重大節日都組織開展了主題鮮明、豐富多彩的文化演出活動。同時，依托鎮黨委宣講團、老干部宣講團、大學生村官宣講團三支隊伍，每年深入村組、農家院壩開展形勢政策宣講200場次以上，群眾深受教益。

可以看出，靜觀鎮的“核心-外圍”治理架構，呈現出多層次、多向度、多元聯動、對話協商的復合治理特征。事實證明，這一模式發揮了良好的功能：促進了干部作風轉變，改善了干群關系；成功化解了大批社會矛盾，集中流轉土地2000畝未發生一起上訪事件，維護了基層社會穩定；增強了公共事務管理的透明度，增加了群眾對政府工作的認知度和支持度，推動了鄉村各項事業的順利發展。

三、結論與思考

當然，在中國鄉村治理的視域下，靜觀鎮的復合社會管理不過是一場微觀實踐，存在著較為明顯的局限，比如：村民自治機制活力不夠；社會組織被動響應，缺乏主體管理意識；社會參與側重于管理過程，缺乏公共決策的參與等等。實現鄉鎮政府與社會之間的良性互動和共同治理，應當合理揚棄靜觀鎮的實踐經驗，進一步統籌思考和謀劃。

（一）轉變鄉鎮政府職能，理順鄉村關系

如前所述，鄉村治理變革要求鄉鎮政府從“全能政府”轉向“有限政府”，從自上而下、行政指令式的治理方式轉向群眾參與、自下而上和自上而下相結合的工作方式。為此應當理順各種鄉村關系。一是鄉鎮政府與社會的關系，政府應走出大包大攬的治理誤區，對社會合理增權，并強化自身在勞動就業服務、公共安全、收入分配、社會穩定、社會保障等方面的“指導”和“服務”職能。二是鄉鎮政府和村委會的關系，它實質上是政府行政管理與基層民主政治建設、國家權力與自治權力的關系。鄉村治理的實體性法規明確劃分了鄉鎮和村的利益邊界以及管理權限，鄉鎮貫徹政府國家的法律法規、方針政策，村民自治維護和實現村民利益。三是村“兩委”的關系。強化村黨委的核心領導地位，村支書應脫離職能性的社會事務，側重于把握村莊規劃等決策方向；強化村委會的自治功能，承擔、組織村內所有公共事務?？梢詫嵭写濉皟晌苯徊嫒温殔f調二者關系。

（二）培育社會力量，提升鄉村的自組織能力

培育鄉村社會力量的根本目的是引導農民制度化參與公共事務管理，形成農村發展的內源性動力。一要促進鄉村組織自主發展。政府應降低準入門檻，簡化登記和審批程序，為鄉村組織建立和發展提供寬松的政策環境；完善社會組織法，激發鄉村組織的內在活力，引導和監督其在法律框架內自主活動。二是完善鄉村組織的內部管理機制。公眾信任是鄉村自組織存在和發展的基石。這就要求鄉村組織建立科學的內部管理制度，使自身活動走向制度化。并增強各組織之間的交流合作，構成一個有機的服務網絡，提升公共服務能力。

（三）實行鄉務公開，構建民主透明的公共決策機制

鄉務公開是農民參與公共政策的前提，是民主決策的內在要求。鄉鎮政府應當根據“看得清、讀得懂、留得住”的原則，通過鄉鎮府辦公場所、村委會辦公場所、市場、商店等活動地帶，以及電視、廣播、報紙、網絡等媒介，公示所有與農民利益相關的政務信息，并允許農民采取各種方式深入了解。在公共決策過程中，采取民意調查、公開聽證等方式，使農民、專家學者、社會組織等多元主體共同參與，確保公共決策惠民、利民。

（四）科學評估治理績效，完善多元主體間的監督和激勵機制

其一，完善監督機制，將體制內監督與體制外監督相結合，構建多元主體共同監督體系。注重將群眾監督制度化，通過完善舉報、批評、獎懲等制度，使農民能夠依法檢舉和控告鄉鎮干部違法、違規行為，暢通鄉村社會力量的監督渠道。其二，優化治理績效評估制度。復合社會治理績效的衡量指標，不是單一的GDP，而是涵蓋公共服務質量、生態環境保護、農民主體權益、鄉村社會發展、秩序維護和文化進步等多層面的綜合評價體系。考核方式采取組織內部評估和組織外部評估相結合，政府績效村民考核，由村民代表和村干部測評鄉鎮政府成員的業績，有效實現民眾監督，有力推動鄉村社會與鄉鎮政府之間的協調互動。

總之，在當前鄉村社會利益主體多元化的發展趨勢下，治理模式必須向復合社會管理模式轉型。鄉鎮政府應實現自身的嬗變，扮演領航者、幫扶者、回應者和監督者的角色。而社會力量作為鄉村社會發展的內源性動力，蘊含著豐富的治理資源，能否彌補鄉鎮政府能力不足。尤其在公共服務層面，鄉村社會力量成為政府良好的合作伙伴，能夠對鄉鎮政府資源和能力進行有益的補充。

［1］田先紅，楊華.稅費改革后農村治理危機醞釀深層次的社會不穩定因素［J］.調研世界，2009(3).

［2］黨國英.論取消農業稅背景下的鄉村治理［J］.稅務研究，2005(6).

［3］俞可平.治理與善治［M］.社會科學文獻出版社，2009.

［4］張文斌.農村自我發展能力與新農村建設研究［M］.研究出版社，2008.

作者單位：中共重慶市北碚區委黨校

責任編輯：張 波