城市管理模式變革的目標、主體與過程

郁 鵬，路 征

(1.咸陽師范學院政治管理學院，陜西 咸陽 712000;2.咸陽寶石鋼管鋼繩有限公司，陜西 咸陽 721002)

一、城市管理目標變革:從關注物轉向關心人

傳統城市發展的目標模式主要集中在城市經濟增長和由經濟、社會、環境組成的城市綜合競爭力提升上。可持續發展的城市管理模式認為關注城市經濟增長和綜合競爭力提升都是必要的，但它們需要實現低代價的經濟增長，更加關注人的全面發展，實現人與自然、人與社會和人與人的和諧。

(一)實現低代價的經濟增長

城市的可持續發展要求追求低代價的經濟增長，這意味著既不能抑制增長、又不能盲目增長。以經濟增長為主要內容的傳統發展觀是以生態環境的破壞、社會平等的喪失為代價的，因此，低代價的發展是人類社會自身最優化要求的具體表現，它是指人們在發展實踐中，以最優質態、最佳量度、最良序化，在最佳目標范導和最優模式驅動下，沿著合理的發展道路，以最少的投入和付出、最小的風險和危害、適宜的發展速度，獲得最大發展收益的一種發展。低代價發展作為是一種新的發展理念、發展實踐、發展機制，通過可持續發展的理念、低碳經濟的實踐模式等得到了充分的體現，已成為一種世界范圍內主導性的實踐潮流。城市管理唯有通過科學的低代價發展之路方能實現可持續發展，如果固守傳統的高代價發展模式必將積重難返，自甘落伍。因此，在新的時代背景下，可持續的城市管理模式應當是一種科學的低代價發展模式［1］。

(二)實現以人的發展為核心的全面發展

城市可持續發展是經濟、社會和生態環境的協調發展，是經濟增長、社會和諧和生態文明之間的良性循環。在經濟發展的初始階段，經濟增長通常是優先考慮的目標，隨著經濟的進一步發展，環境問題開始凸顯，居民的需求也隨之發生變化，對生態環境、教育、醫療和社會公正等的訴求不斷增加［2］。相應的城市管理目標亦從過去單純注重經濟增長轉到以人為本的科學發展觀念上來，以人為本是城市發展永恒的主題。城市發展的終極目標是人而不是物，城市發展不能以犧牲人的福利求發展，而是在經濟發展基礎上的人的全面發展。城市持久發展的核心動力來源于文化和智慧，而富有生命力的城市文化創造，則離不開對人本身的關注。無論時代如何變遷，城市終究應該是一個由無數生命體組成的有血肉有思想有情感的生存空間，而不是高樓大廈和GDP數字。

(三)實現人與自然、人與社會和人與人的和諧

隨著經濟社會的發展和人口的迅速增長，中國城市化進程不斷加快，城市在集中了大量社會財富和物質文明的同時，也集中了社會的各種矛盾。諸如城市的人口問題、污染問題、資源短缺問題、交通擁堵問題等，嚴重阻礙了城市功能的正常發揮，對人們的生活造成很大的影響，降低了人類的可居住性。因此，通過空間資源配置，保護好城市生態環境，按照對生態環境破壞最小和最有利于人居環境的標準調整和規劃產業布局，在促進城市經濟社會發展的同時，保障社會公共利益，改善人居環境，是城市規劃和建設面臨的重大問題。而良好的城市人居環境在于城市的和諧性，包括人與自然的和諧、人與社會的和諧及人與人的和諧三方面的內容，其中，人與自然的和諧是基礎和條件，而人與人的和諧、人與社會的和諧則是城市管理的目的和根本所在。

二、城市管理主體:從單一主體到多元主體

我國現行的城市管理模式以政府為單一主體，城市政府既是城市建設、管理和維護的主導力量，也是城市公共資源和資產的所有者、控制者和使用者，承擔了幾乎全部的城市管理事務。隨著城市的發展和社會的進步，這種單一主體的城市管理模式，日益暴露出其不適合現代城市發展的弊端。因此，構建新的城市治理體系，建立政府主導、多元主體共同參與的城市管理格局，實現城市管理模式從單一被動到多元聯動成為時代的呼喚［3］。

(一)城市管理中的市場失靈

從市場機制自身作用看，資本擁有越多在競爭中越有利，效率提高的可能性也越大，收入與財富向資本與效率也越集中;另一方面，資本家對其雇員的剝奪，使一些人更趨于貧困，造成了收入與財富分配的進一步拉大。這種拉大又會由于影響到消費水平而使市場相對縮小，進而影響到生產，制約社會經濟資源的充分利用，使社會經濟資源不能實現最大效用。由于公共物品的“外部性”，在消費過程中具有非排他性和非競爭性，回報與付出無法對應，導致公共產品供給不足。另外，由于市場機制條件下追求利潤最大化的驅使，往往會導致對某些公共資源的過度使用。再者，經濟活動的參與人具有不同的信息及獲取信息的成本差異，一些人可以利用信息優勢進行欺詐，損害市場機制的正常作用，市場配置資源的功能也就失靈了，從而傷害社會的公平正義。

(二)城市管理中的政府失靈

當前，中國城市出現了大量以往從未經歷過的經濟、社會、環境問題，在經濟網絡和政治網絡中的作用、地位都發生了巨大的改變，這種改變需要政府對此做出積極的反應。但是，傳統城市政府體制所形成的部門分割、多頭管理，以及城市政府管理權限的不斷膨脹，造成了公共資源的浪費，嚴重影響了社會資源的使用效率。政府職能轉變滯后使得政府在決策、執行、監督、檢查等過程中發生失靈或偏離公共利益的目標，產生不同程度的消極結果，導致城市管理中的政府失靈［4］。政府單一主導的城市管理模式已不適應城市發展的新階段，以政府為單一主體的公共產品供給模式不能滿足城市居民對公共產品日益多樣化的需求，并且政府由于事務眾多而疲憊不堪，城市管理也會顯現出公共產品和服務質量差、公共管理成本過高、管理效率低下、不能對外界變化做出靈敏反應等問題。

(三)城市管理中的第三部門及其功能

第三部門之所以得到廣泛發展，通常認為是因為市場失靈和政府失靈。它是建立在個人的自由權利得以確立和保障的基礎上，是對市場行為的規范和政府行為方式的限制。第三部門發展程度如何，一定意義上可以說是衡量市場經濟成熟程度的重要內容，也是衡量中國現代化進程的重要標志。中國社會正處于轉型時期，在經濟迅速發展的同時，新的社會問題也隨之出現。在市場經濟條件下，這些問題單純依靠政府或市場來解決很難奏效，第三部門則應運而生，因為它比政府部門更具有靈活、創新機制和基層參與等特征，使社會問題在一定程度上得到緩解或解決。與此同時，比起市場化的商業經營，第三部門在管理上也更具人性，對社會問題的反應更為積極，可以有效溝通政府與個人、企業的關系，降低政府自身的運營成本，提高政府的工作效率［5］。

三、城市管理過程:從反應式應對到預防式管理

在當前的城市管理中，政府過多地關注于后果導向的反應式應對，而非預防性的治理。在后果導向的反應式應對過程中，城市政府花費大量的人力、物力和財力，使城市系統從偏離狀態恢復到原有或給定狀態，而這通常需要一個較長的過程，經常造成不必要的損失。而且，城市管理的反應式應對是一種滯后的亡羊補牢式的應對，無法從根本上防止危機事件的發生。相反，預防式的城市管理要求對可能的問題進行預測，發現城市問題產生的原因，并對問題發生的可能性進行科學預測，從而從根本上避免城市問題的發生和減少不必要的損失與浪費。

(一)城市管理的對策類型

城市問題的解決存在兩種不同的思路，一是針對事件的治標性的對策思路，一是針對原因的治本性思路。把重點放在城市問題發生后進行治理的思路，可以稱之為后果導向的城市管理對策。當城市問題發生時，迅速采取應急措施予以解決是重要的，但是如果問題的原因不搞清楚，以后還會再次發生。另外一種永久性的對策舉措，把重點放在針對這些問題的產生根源、強調源頭預防的思路，即原因導向的城市管理對策。它要求徹底弄清城市問題發生的原因，針對問題的原因采取措施，從而達到防止問題再次發生的效果。

(二)加強城市發展的預防式管理

原因導向的預防式管理不是把問題的善后處理作為工作的最終目的，而是把找出問題產生的原因、消除問題產生的根源、提出控制類似問題再度產生的措施作為管理的重中之重，是一種治本型的長效管理方式。這一管理思想體現在城市規劃、建設、運行的全過程，許多城市問題的發生都可以在這些環節中找到原因，從而指導改善的對策。首先，從戰略高度認識城市規劃中的預防功能，長期以來，城市規劃較多地關注于以物為主的物質形態規劃，而對內在的社會、經濟、環境領域可能產生的問題缺乏研究或注意不夠。重視城市規劃在預防式管理中的作用就是要從傳統的物質形態規劃轉向前瞻的以人為本的綜合發展規劃。其次，預防導向的城市管理思想也應該貫穿在城市建設的整個過程，因為城市規劃得再好，如果建設中發生扭曲，也不能收到預期的效果。再者，重視城市運營中的預防式管理。因為即便在城市規劃和建設中充分注意到了對城市問題的預防，但如果在城市運行中管理不到位，也會導致或加劇城市問題的發生［6］。

(三)加強城市發展全過程的戰略管理

城市發展是一個從規劃設計到建設實施再到運行養護的過程，城市管理應該囊括城市發展的整個生命周期，即包括設計階段的規劃管理、實施階段的建設管理、運行階段的功能管理三個方面。城市管理的各個環節相互影響，相互支撐，其中規劃管理規定了城市發展的未來功能，為城市建設提供整體框架;建設管理是規劃目標從構想到實現的中介，為功能的有效發揮提供了前提;功能管理則決定著城市功能的實現和基礎設施的正常運轉，通常是一個城市經濟、社會、環境協調發展的外部表現和直接標志［7］。從原因導向的預防式管理角度認識城市發展的規劃、建設和運行，可以對城市管理的宏觀過程有一個系統的認識。隨著中國城市化進程的加快，城市管理中“重建輕管”的問題越來越突出，可持續城市發展戰略應從市政建設為主轉向功能開發為主，更加關注以城市功能開發為特點的運行管理在整個城市管理過程中的作用。

［1］邱耕田.中國模式的低代價發展之路［N］.學習時報，2009－09－14(3).

［2］朱文興，朱詠濤.論當前經濟發展中的誤區及其矯正對策［J］.山東社會科學，2003(4):33.

［3］顏濤，陳燕華.從主體多元化看城市管理模式的變革與完善［J］.成都行政學院學報，2007(3):59.

［4］吳新葉.城市社區管理中的政府失靈［J］.城市發展研究，1999(6):24.

［5］熊躍根.轉型經濟國家中的“第三部門”發展:對中國現實的解釋［J］.社會學研究，2001(1):91.

［6］諸大建.管理城市發展:探討可持續發展的城市管理模式［M］.上海:同濟大學出版社，2004.

［7］諸大建，陳迅.城市管理:上海面向21世紀的戰略性課題［J］.同濟大學學報:社會科學版，2001(2):1.