專員辦在防控政府及金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的職能作用分析——基于歐美債務(wù)危機(jī)對(duì)財(cái)政影響的視角

■李樹榮 趙干球

專員辦在防控政府及金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的職能作用分析
——基于歐美債務(wù)危機(jī)對(duì)財(cái)政影響的視角

■李樹榮 趙干球

從2008年開始，歐美國(guó)家發(fā)生一系列債務(wù)危機(jī)對(duì)世界政治經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，有關(guān)國(guó)家為復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)投入大量財(cái)力，但收效甚微。中國(guó)為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，實(shí)施積極財(cái)政政策，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，但同時(shí)財(cái)政赤字和政府債務(wù)也逐年增加，2010年底地方政府債務(wù)已達(dá)10萬(wàn)億元，超過當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入規(guī)模。近年由于受房地產(chǎn)泡沫影響，銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)加劇。如此大規(guī)模的政府債務(wù)和金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)財(cái)政負(fù)面影響不可估量。對(duì)我國(guó)政府直接債務(wù)和隱性債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控特別是對(duì)各省（區(qū)）市的債務(wù)監(jiān)控很有必要。財(cái)政部可以充分利用專員辦的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合專員辦的職能定位，明確賦予專員辦對(duì)地方債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職能，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，隨時(shí)了解、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)情況，及時(shí)向財(cái)政部提供債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況及建議，保障國(guó)家財(cái)政安全和經(jīng)濟(jì)安全。

一、歐美債務(wù)危機(jī)對(duì)財(cái)政影響

（一）歐美債務(wù)危機(jī)情況

2001年，小布什接替比爾·克林頓入主白宮時(shí)，美國(guó)財(cái)政狀況健康，還頗有盈余。但到2005年1月，小布什連任時(shí)，美國(guó)國(guó)債為7.6萬(wàn)億美元，而現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬上任后已升至10.6萬(wàn)億美元。 2008年金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)急轉(zhuǎn)直下，稅收大受影響。奧巴馬敦促國(guó)會(huì)通過的7000億美元刺激計(jì)劃，將財(cái)政赤字推高至經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的10%以上。2010年，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室(CBO)就已警告稱，到2021年，聯(lián)邦政府的債務(wù)總額可能達(dá)到美國(guó)經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值的100%，而到2035年，可能達(dá)到近190%。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，歐元區(qū)各國(guó)相繼出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。這些措施雖然有效地維持了歐元區(qū)金融市場(chǎng)穩(wěn)定，支持了歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但同時(shí)也導(dǎo)致了歐元區(qū)各國(guó)，尤其是葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙五國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表嚴(yán)重惡化，表現(xiàn)為國(guó)債占GDP比例和政府赤字占GDP比例大幅上升，成為歐債危機(jī)的導(dǎo)火索。1999-2009年間希臘每年財(cái)政赤字占GDP比例均遠(yuǎn)超《馬約》3%的規(guī)定，造成財(cái)政支出負(fù)擔(dān)過重，財(cái)政入不敷出，政府無(wú)法有效利用國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄為財(cái)政赤字融資，只能依靠發(fā)行外債，但到期無(wú)力償還債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)發(fā)生。

（二）歐美債務(wù)危機(jī)對(duì)財(cái)政影響

財(cái)政赤字是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，它能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)充分增長(zhǎng)。全球金融危機(jī)爆發(fā)后，世界主要國(guó)家開展了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，據(jù)估算，截至2010年底全球財(cái)政刺激方案規(guī)模達(dá)5萬(wàn)億美元。但是，如果財(cái)政赤字規(guī)模過大，會(huì)引發(fā)國(guó)家信用危機(jī)。因此，許多國(guó)家都仿照歐盟規(guī)定，將一國(guó)財(cái)政赤字率的警戒線定在3%，超過3%就被視為存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，2009年，美國(guó)財(cái)政赤字總額已相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP） 的 10%， 愛爾蘭達(dá)14.3%，希臘13.6%，法國(guó)居中等水平，也達(dá)7.5%，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)極大。

二、中國(guó)當(dāng)前財(cái)政赤字及債務(wù)情況對(duì)財(cái)政影響

目前來看，在我國(guó)，可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的因素有：國(guó)債，地方政府債務(wù)，金融企業(yè)債務(wù)等，其中國(guó)債是由國(guó)家按規(guī)定發(fā)行的，數(shù)據(jù)可控，但對(duì)地方政府債務(wù)，金融企業(yè)債務(wù)等債務(wù)，包括風(fēng)險(xiǎn)程度，可以說，數(shù)據(jù)掌握并不全面。

一方面，中國(guó)金融體系有風(fēng)險(xiǎn)，其中目前最大的風(fēng)險(xiǎn)就在于房產(chǎn)泡沫破滅的信貸風(fēng)險(xiǎn)。截至2011年6月末，全國(guó)主要金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款余額10.26萬(wàn)億元，其中個(gè)人住房貸款余額6.26萬(wàn)億元，這兩個(gè)指標(biāo)都比2008年年底增長(zhǎng)了1倍。房?jī)r(jià)上漲時(shí)，這些貸款風(fēng)險(xiǎn)自然隱蔽起來，但如果房?jī)r(jià)下跌，其風(fēng)險(xiǎn)有多高，目前難以測(cè)算。2008年雷曼兄弟的倒閉，并非是個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)暴露，而在于某個(gè)金融環(huán)節(jié)流動(dòng)性斷裂導(dǎo)致整個(gè)金融體系的崩塌。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署報(bào)告，截至2010年底，除54個(gè)縣級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的6.71萬(wàn)億元，占62.62%；擔(dān)保責(zé)任的2.34萬(wàn)億元，占21.80%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的1.67萬(wàn)億元，占15.58%。

此外，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。地方政府的一些債務(wù)并不反映在政府報(bào)表上，有些債務(wù)根本沒有記錄，如反映的地方政府一些招待費(fèi)、汽車修理費(fèi)等，政府這邊并沒有記賬，此類由政府官員簽單債務(wù)也不少，沒有統(tǒng)計(jì)在國(guó)家審計(jì)署上述審計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)之內(nèi)。

從上面反映的情況看，中國(guó)政府債務(wù)、金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大量聚集，而且沒有一個(gè)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，影響國(guó)家有關(guān)部門對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況正確評(píng)估，對(duì)于國(guó)家政策層面正確制定經(jīng)濟(jì)政策是極其不利的。一旦爆發(fā)危機(jī)，從穩(wěn)定大局出發(fā)，國(guó)家財(cái)政必須拿出大量資金應(yīng)對(duì)解決，這些風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，危害極大，因此需采取措施及時(shí)預(yù)警。

三、對(duì)策建議

當(dāng)前歐美債務(wù)危機(jī)，造成世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)不確定性增加，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)出口下滑的態(tài)勢(shì)，因此，在拉動(dòng)內(nèi)需、增加消費(fèi)的同時(shí)，也要控制好赤字，防止債務(wù)規(guī)模過大影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而因債務(wù)過重影響財(cái)政安全，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，影響中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合財(cái)政部職能，明確財(cái)政專員辦對(duì)地方政府債務(wù)和金融債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)性監(jiān)管的責(zé)任，掌握政府債務(wù)及或有債務(wù)情況，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)決策提出建議。

（一）對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)管

根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的財(cái)政部職能，財(cái)政部負(fù)責(zé)擬定和執(zhí)行政府國(guó)內(nèi)外債務(wù)管理的方針政策、規(guī)章制度和管理辦法，監(jiān)督財(cái)稅方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行情況。專員辦作為財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)，理應(yīng)動(dòng)態(tài)掌握各地債務(wù)情況，并對(duì)如何管理好債務(wù)問題提出意見建議，因此，建議財(cái)政部授權(quán)專員辦對(duì)上述債務(wù)進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)管，通過調(diào)研、檢查，隨時(shí)了解分析各省市政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況。

（二）以出資人身份對(duì)銀行債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管

國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)方面，工、農(nóng)、中、建、交等五大國(guó)家控股銀行存貸市場(chǎng)份額占銀行業(yè)的絕大部分，其債務(wù)情況對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響很大，因此，財(cái)政部門有必要及時(shí)了解五大銀行債務(wù)情況。目前，財(cái)政部履行金融政策制定者和出資人角色，財(cái)政部可以授權(quán)專員辦對(duì)金融企業(yè)債務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)管。

1、通過績(jī)效工資考核管理層薪酬發(fā)放、公用經(jīng)費(fèi)開支來控制、掌握銀行經(jīng)營(yíng)情況。財(cái)政部印發(fā)了《金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（財(cái)金[2009]3號(hào)）的通知，財(cái)政部可以授權(quán)專員辦通過對(duì)各省分行績(jī)效工資考核，對(duì)管理層薪酬發(fā)放、公用經(jīng)費(fèi)開支情況進(jìn)行監(jiān)管。通過監(jiān)管，解決金融高管高工資、三公經(jīng)費(fèi)開支過大等當(dāng)前社會(huì)反映熱點(diǎn)問題，另外也可以掌握銀行經(jīng)營(yíng)情況，制定相應(yīng)政策，保持金融企業(yè)正常健康發(fā)展。

2、向五大國(guó)有控股銀行省級(jí)分行派出獨(dú)立董事代表，了解銀行經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)制定金融財(cái)稅重大政策發(fā)表意見。財(cái)政部已經(jīng)向五大國(guó)有控股銀行派出獨(dú)立董事。國(guó)有及國(guó)有控股銀行與一般上市公司不一樣，對(duì)國(guó)計(jì)民生影響重大，財(cái)政部作為金融政策制定者或出資人，獨(dú)立董事工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，不能削弱。專員辦作為派出機(jī)構(gòu)，也應(yīng)派員進(jìn)駐各省級(jí)分行，在財(cái)政部統(tǒng)一部署下對(duì)金融企業(yè)執(zhí)行國(guó)家重大方針政策進(jìn)行監(jiān)督，或?qū)Σ粐?yán)格執(zhí)行國(guó)家政策方面進(jìn)行干預(yù)，不能因?yàn)橛行┛捶ú灰恢戮头潘蓪?duì)銀行監(jiān)管，導(dǎo)致國(guó)家政策得不到全面貫徹執(zhí)行。

財(cái)政部駐廣西專員辦）