加強“兩基”建設提升財政專項資金精細化管理水平

■宋志武 盧英杰

財政強農惠農資金是國家支持農業和農村經濟發展的重要政策手段，如何管好用好資金，確保其真正發揮效益，是各級財政部門特別是基層財政部門的重要職責。近年來，山東省莒縣財政局按照財政部提出的“重點在基礎，關鍵在基層”的要求，切實加強財政管理基礎工作和基層財政建設，不斷加大制度建設和管理創新，完善財政監管手段和方法，進一步規范和加強財政支農專項資金管理，提升了科學化精細化管理水平，保證了財政專項資金安全規范運行和有效使用。

一、突出“四個規范”，實現財政專項資金精細化管理

2009年以來，莒縣重點從“完善制度、健全機制、強化監管、提高效益”出發，通過“四個規范”，即規范制度建設、規范工作流程、規范會計核算、規范監管模式，建立了行之有效的財政支農資金監管機制，解決了目前財政支農資金管理中部門協調、資金撥付程序、專項資金會計核算、財政監管等方面存在的突出問題。

一是規范制度建設。先后制訂了《莒縣財政專項資金管理暫行辦法》、《莒縣財政項目資金管理辦法》、《莒縣財政惠民補貼專項資金管理辦法》等多項規章制度。通過健全完善制度，明確在項目申報、建設、監管過程中部門職責權限和程序，有效解決了過去項目申報過程中出現的越權申報、多頭申報、部門職責不清等問題，加強了部門之間的協調；通過規范資金撥付程序，完善資金撥付方式，保證了項目資金按進度及時、快捷到位，民生補貼資金發放流程更加順暢；通過制定完善監督檢查辦法和內部監管機制，豐富了專項資金監管手段和方式，實現了專項資金運行全過程監管。

二是規范工作流程。圍繞建立財政支農資金管理長效機制，提高財政支農資金科學化、精細化、規范化管理水平，從項目申報、項目建設到項目竣工驗收每個環節都制定了具體的工作流程，對財政支農資金管理全過程實行流程化、程序化運作，進一步明確職責和管理關鍵節點，責任到人，監督到位，使財政監管體系更加健全完善，實現了全方位、立體化監督管理。

三是規范會計核算。針對專項資金沒有專門統一的財務管理和會計核算辦法的問題，2008年，莒縣制定了《鄉鎮財政專項資金會計核算辦法》，鄉鎮所有財政專項資金包括村級轉移支付補助、支農資金、社保資金等全部納入一個賬號，實行專戶儲存、專賬核算、專人管理，促進了財政專項資金管理更加科學規范、運行更加安全有效。

四是規范監管模式。采取委托社會中介機構全程參與和財政內部監督控制相結合的方式，變事后審計為事前、事中、事后全程監管，實現監督關口前移和監督全過程參與。同時，將財政支農資金管理使用情況納入局內部審計范圍，實行“月審月促”，重點審計監督撥款程序是否合規，撥款手續是否完善，資金撥付是否及時，資金使用是否合理，項目檔案是否齊全，實現財政內部監督關口前移，充分發揮財政監督的預警、監控職能，豐富了財政監管手段，加大了財政監管力度，保證了項目建設和資金使用的真實性、公正性。

二、建立“五項機制”，實行涉農補貼“一本通”發放

近年來，上級相繼連續出臺了一系列強農惠農政策，且補貼范圍不斷擴大，標準不斷提高，補貼資金發放難度加大。目前，全縣發放的涉農補貼項目主要有糧食直補、農資綜合補貼、庫區移民補貼等20多項，涉及30余萬戶家庭，補貼資金2.5億元，時間要求緊，工作量非常大。由于多方面原因，基礎信息差錯率比較高，存在補貼發放不到位現象。為切實落實上級財政部門惠農補貼“一本通”發放要求，莒縣創新工作措施，對涉農補貼資金實行“套餐式”一本通模式發放，實施了部門配套聯動、信息采集、信息維護、信息糾錯、考核監督五項工作機制，開通資金發放綠色通道，有效解決了資金發放不到位問題，確保了各項涉農補貼資金及時準確直達農戶“一本通”賬戶。

一是建立部門配套聯動機制。制定涉農補貼資金發放聯絡員制度，主管部門、財政局內部業務科室、鄉鎮站所和村級各設一名聯絡員，聯絡員在涉農補貼發放各個環節加強工作銜接配合，負責涉農補貼業務辦理及政策宣傳，幫助及時解決群眾反映的問題，真正建立起縣、鄉、村全覆蓋無縫隙的配套聯動機制。

二是建立補貼信息采集機制。制定財政涉農補貼信息采集辦法，建立補貼信息采集流程。逐村逐戶制作農戶補貼信息便查登記卡，各鄉鎮信用社設立農戶“一本通”賬號便民查詢專用窗口，各鄉鎮派出所開通農戶身份查詢專用熱線電話，確保采集農戶姓名、補貼金額、銀行賬號、身份證號碼等重要信息準確無誤，切實提高村級涉農補貼信息源頭采集質量。

三是建立基礎信息維護機制。與縣農信社聯合制定財政涉農補貼一本通賬號基礎信息維護辦法，建立了賬號掛失、賬戶重開、變更統計、信息修正四種機制。農戶賬號掛失先到當地鄉鎮財政所辦理登記受理手續，然后到指定的信用社辦理新開折業務，各鄉鎮財政所定期形成基礎信息變動底稿，按規定時間上報縣財政及相關主管部門審核備案，審核無誤后及時修正系統數據庫信息。

四是建立發放自動糾錯機制。在全省率先實現了涉農補貼“一本通”與農信社升級后新的信息系統接口對接，發放過程中自動篩選出財政與銀行涉農補貼基礎信息不一致的農戶全部信息，及時做好信息修正及資金發放，切實解決了個別農戶因基礎信息有誤導致銀行發放延壓滯留問題。

五是建立監督檢查機制。財政、監察、審計等部門加強協作配合,對這項工作進行全方位、全過程督導，加大監管力度,建立涉農補貼兌付監督檢查長效機制，推進全縣涉農補貼資金“套餐式”發放工作順利開展。

三、堅持“四個結合”，確保專項資金發揮效益

在財政專項資金管理過程中，以提高資金使用效益為目標，注重資金監管與項目建設的有機結合,財政監管始終貫穿于事前、事中、事后全過程。

一是財政項目立項決策與全縣發展規劃相結合。為提高財政專項項目前期工作質量和效率，根據全縣經濟社會發展狀況及發展規劃，先后建立了包括優勢農產品、農民專業合作組織、農業產業化龍頭企業、農田水利、病險水庫、庫區移民基建、畜牧、林業等財政專項項目庫。截至目前，全縣各類財政專項項目入庫1852個。在組織項目申報時，組織有關部門、專家對項目可行性、資金使用效益、項目承擔單位申報意愿、單位資質進行實地考察、充分論證。如，在選擇村村通集中供水工程建設地時，對各地供水需求、地質條件、項目所在地政府協調能力等因素進行了充分論證，從項目庫中擇優選擇了11處建設地。由于前期論證有力，施工條件得到充分保證，群眾非常支持，項目建設取得了成功，莒縣采取的山丘區集中供水建設模式在全省推廣。

二是資金運行監管與提高項目建設質量相結合。注重資金監管與項目監管有機結合，在項目實施過程中，積極協同業務主管部門，規范項目監管，督促項目建設嚴格實施招投標制、監理制、法人制、公示制“四制”管理，加強對項目實施的動態監管。認真執行項目公示制，接受社會監督。

三是外部審計和內部控制相結合。在農業綜合開發、小型病險水庫除險加固、小型農田水利重點縣建設等重點工程實施中，嚴格執行縣級報賬提款、國庫集中支付等制度，項目資金直接撥付承建單位。委托社會中介機構參與預算編制審查、項目建設審核、工程決算審核，根據審計意見撥付資金，實行邊建設、邊撥款、邊審計、邊監督。

四是工程管護制度與提高項目綜合效益相結合。建立完善資產管護長效機制，確保建成資產順利運行并充分發揮效益。在小農水重點縣建設中，協同相關部門推進小型水利工程管理體制改革，探索實行水庫管理、農村供水、灌區灌溉“三位一體”管理模式，進一步明確了管理主體，做到了責、權、利相統一，從根本上化解了水庫防洪、綜合利用與農村供水、農田灌溉的矛盾。莒縣“加固一座病險水庫，建設一處集中供水工程，發展一片節水灌溉，改善一方生態環境，促進一方經濟社會發展”的“五個一”建設模式，得到上級充分肯定。

四、認識“六個問題”，提高強農惠農資金監管水平

隨著“兩基”建設不斷深化發展，不僅國家強農惠農政策落到了實處，財政支農資金科學化精細化管理水平也得到了明顯提高。但是，由于歷史、體制以及人為因素等各方面的原因，目前強農惠農政策實施和資金管理工作中仍然存在著一些不容忽視的問題，需要認真研究加以解決。

（一）支農補貼種類繁多，操作程序復雜

為確保各項支農惠農補貼真正落實到廣大農民手中，國家、省里都規定了一套嚴格的程序，加上各種惠農補貼種類繁多，信息采集復雜，工作程序繁瑣，基層工作面廣量大，增加了基層干部的工作壓力和行政成本。從莒縣情況看，目前涉及農村、農民的各項補貼有20多項，落實涉農惠農補貼政策牽涉縣鄉大量的人力、財力、物力，特別是因各種原因造成的信息錯誤導致補貼不能按時發放，即使已經建立了信息反饋渠道，仍然容易引發社會問題。建議在設計補貼政策時，盡可能地整合補貼資金，減少補貼種類。同時，應按照“群眾簡便易懂，基層簡單易行”的方向，簡化各項補貼的工作程序，合并補貼項目，增強補助的靈活性及可操作性，減輕基層工作量，降低行政成本，便于基層財政部門加強監督管理。

（二）支農資金使用分散，監管難度較大

近年來，國家和省財政支農政策措施力度不斷加大，但財政支農資金使用相對分散，不同渠道的支農資金存在多頭申報、交叉重復、管理要求不一等問題，造成基層財政部門協調任務重、監管難度大。同時，財政支農資金規模上不能完全滿足當前農業農村經濟的快速發展，盡管近年來中央、省加大資金整合力度，集中財力實施了諸如村村通自來水、小型病險水庫除險加固、農業綜合開發、現代農業項目、小型農田水利重點縣等項目，但從整個農業農村經濟發展態勢看，資金規模偏小、資金投向仍然偏窄，資金構成仍顯單薄，在農業科技、農村勞動力轉移培訓、農民專業合作組織、農村生態等方面的政策和資金仍然偏少。建議在中央層面上加大財政支農資金整合力度，逐步建立財政支農資金整合機制，在不斷加大資金投入的同時，集中資金、膨脹規模向重點產業、重點區域集中投入、連續投入，做到“五指并攏、重拳出擊”，提高資金使用效益。

（三）財力與事權不匹配，基層壓力較大

在現行財政體制下，縣鄉基層政府的事權劃分不合理，承擔了許多本應由上級政府承擔的職責，不利于調動基層工作積極性。建議上級科學界定各級政府的財權與事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制，使財政支農做到“重心下移、財力下傾”。特別是針對欠發達地區、糧食主產區縣鄉財政困難的實際，重新對縣鄉的財政職能進行定位，加大中央財政的轉移支付力度，明確中央和省級政府在這些地區財政支農中的主體地位，以保證這些地區農村公共產品能夠穩定、快速增長。

（四）支農項目管護不力，資金效益縮水

由于體制機制尚不健全，有些財政支農項目存在 “重建輕管”、“只建不管”、“建管脫鉤”、“責權不明”等問題，對項目后期管理、監管重視不夠，造成了財政資金的浪費，大大削弱了資金使用效益。建議從中央層面完善政策，通過出臺獎補政策、落實工作經費等措施辦法，鼓勵支持基層部門加強財政支農項目特別是基礎設施建設項目的運行管護，確保項目永續利用，提高投資效益。

（五）農民參與監管較少，社會監督不夠

自下而上、農民參與的項目申報機制尚未健全完善，財政支農資金的投放與農民的迫切需要聯系不夠緊密，缺少農民群眾的參與和監督。建議建立農民群眾廣泛參與的項目立項、申報和監管機制，通過采用對稱通暢的信息渠道、公開透明的方式，讓廣大農民群眾和社會各界全面了解每項政策的扶持對象、扶持條件、補助標準、補助程序、注意事項等內容，確保農民群眾對政府工作的知情權、參與權、表達權和監督權，確保各項強農惠農政策真正落到實處。

（六）基層資金配套壓力大，工作經費緊張，政策執行效果受影響

近年來,中央陸續出臺了一些要求地方配套安排資金的支農政策，如重大動物強制免疫疫苗補助、能繁母豬補貼、優質后備母牛補貼等，并且中央在確定地方配套比例時，均是按照各地經濟發展狀況確定。這一方面使基層配套壓力加大，“吃飯財政”雪上加霜，另一方面也加大了政策落實難度，甚至挫傷了主產區發展生產的積極性。另外，財政支農政策涉及面廣，工作量大，執行主體又大多是財力較弱的縣、鄉兩級，盡管縣級已盡最大努力為項目實施提供必要的經費保障，上級財政部門也給予了積極幫助，但工作經費緊張仍是目前政策落實中的突出問題。建議今后國家按照“財權和事權相統一、公平和效益相結合、多方利益權衡兼顧”的原則，取消或降低涉農類項目基層配套比例，或者按照對農業生產的貢獻率確定地方配套比例。同時，建議國家充分考慮基層實際困難，借鑒農業綜合開發項目或農業世行項目的做法，適當安排一定比例的項目工作經費，或根據項目實施效果，對工作開展好的基層單位或部門給予一定的績效獎勵。★