住宅保障體制的頂層設計及核心問題探析

○彭麟

（廣東水利電力職業技術學院 廣東 廣州 510000）

一、建設我國住宅保障體制的重要性

在房地產業中，根據房地產用途，房地產業可以細分為住宅業、商業房地產業、工業房地產業以及其他房地產業。其中，住宅業既具有房地產商品屬性，又具有產品屬性，其產品屬性主要體現為住宅的社會保障性，即住宅除了可以作為商品出售，還必須作為產品滿足社會群體中中低收入群體的最基本的居住需求。住宅的保障屬性與社會制度無關，無論是資本主義社會還是社會主義社會，在目前的社會生產力條件下，中低收入群體都無法通過市場渠道解決最基本的居住需求問題，只有通過政府和社會協助他們解決，即政府采用社會保障體制解決其居住需求問題。

住宅保障體制的建立與完善不僅是一個經濟問題，還是一個政治問題和社會問題，是貫徹執行“三個代表”方針、路線的最根本的體現，是“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的根本要求。如果沒有構建科學完善的住宅保障體制，則房地產市場中的資源配置必然是扭曲的，難以有效進行宏觀調控，極易引發房地產市場的波動，進而影響整體經濟的運行。目前我國房地產的泡沫化原因是與我國住宅保障體制建設的滯后分不開的。而科學完善的住宅保障體系是保證社會和諧穩定、縮小貧富差距、減小基尼系數、實現科學發展觀的基本保證。

二、建立科學住宅保障體制的前提是重視和完善住宅保障體制的頂層設計

1、頂層設計的基本涵義

“頂層設計”原來是系統工程的專有名詞，其本意是指“自高端開始的總體構想”，通俗地講，就是指價值理念與操作實踐之間的藍圖，現在也作為社會、經濟改革的術語應用。何謂“頂層設計”？就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視頂層設計，就是要求加強對改革的統籌力度，就是要求我們把已經進行或將要進行的改革、創新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。簡言之，就是要求全面設計，為有序改革提供可供遵循的“序”。而住宅保障體制的頂層設計，顧名思義就是住宅保障體制設計中的最高層，就是全黨全國這一層，設計的主體是國家政策決策層面。

2、進行住宅保障頂層設計的必要性

我國改革開放在路徑上采取了從下到上、先易后難的方式；在順序上，采取了先生產后流通、先經濟后社會政治其他領域、先開放東部沿海后開放沿江沿邊和中西部地區的方式；在進程上，采取了先點后面推廣的方式；在利益分享結構上，采取了先改革增量后以增量改革帶動存量改革的激勵方式。

這種改革特點決定了我國的受益人群具有明顯的階段性和群體性。在改革初期，由于改革是從基層率先自發發動，農民、工人從中優先獲得較大利益。進入20世紀90年代以后，隨著改革從生產到流通、從經濟到社會、從一般部門到壟斷部門的推進，改革的受益群體從農民、工人轉向精英群體，而且隨時間推移，精英群體從改革開放中獲益越來越多，農民和工人獲益相比較少，甚至出現了邊緣化傾向。這種模式無形中就形成了各種既得利益集團。在改革過程中，這些既得利益集團（部門或個人）利用公共權力、公共資源、金融資本等關鍵要素，獲得了比別人要多得多的“好處”，開始他們支持改革，而后轉變為不愿改革，甚至有些部門還打著改革的旗號，借助自身在體制和決策上的優勢地位，壟斷資源、扭曲市場、忽視社會公共福利，刻意強化集團和個人的既得利益而阻礙改革。改革開放受益群體的分化必然加劇城鄉、區域、階層收入差距的不斷擴大。要想縮小或遏制收入差距擴大的趨勢，就必須調整既有的改革開放方式。

現有的住宅保障體系就是典型例子，我國住宅保障體系的建設是采用摸著石頭過河的模式，在房地產業市場化改革的過程中逐漸發現和意識到住宅還具有社會保障的屬性，由此才開始見招拆招式的被動改革，出臺的相關政策臨時性調控傾向明顯。住宅保障體制啟動之初并沒有科學的頂層設計，導致目前出臺的一系列的住宅保障制度在很大程度上起不到應該起到的作用，由此可見，重視和完善住宅保障體制的頂層設計是構建科學住宅保障體制的前提。

3、明確住宅保障體制頂層設計的戰略指導原則

改革頂層設計之前必須具有明確的戰略指導思想，按照“立黨為公、執政為民”的宗旨，結合房地產體制改革的目的是促進社會、經濟健康、高效發展的思路，從“問政于民、問計于民、問需于民”的立場出發搞好頂層設計。住宅保障體制改革戰略指導思想的政策建議如下：一是住宅保障體制改革必須以其是否真正符合最廣大人民群眾的利益為出發點；二是住宅保障體制改革必須以其是否能夠促進及確保社會、經濟平穩高效發展為指標；三是住宅保障體制改革必須堅持公平優先，兼顧效率的原則，這是住宅保障本意所決定的；四是在住宅保障體制改革中，必須清晰地認識到住宅的保障屬性其實同我們現有社會保障一樣，甚至更重要，住宅保障應該堅持應保盡保的原則，其實住宅保障應保盡保并不會影響整個房地產業的市場體制，反而做得好會促進房地產業的市場化發展；五是住宅保障體制改革必須建立行之有效的督促與監控體制，必須制定出切實可行及行之有效的制約監控體系，否則，再好的住房保障體制都可能流于形式，實現不了住房保障體制的目標。

三、建立和明確住宅保障體系管理與建設主體

1、構建和明確住宅保障體系管理主體

所謂住宅保障體系管理主體主要是指負責完成住宅保障體制管理、規劃、安排與控制等工作的政府部門，與住宅保障同屬于社會保障體系的醫療保障、失業、養老保險體制一樣，其需要有明確的管理主體，醫療保障是以衛生部門為管理主體、失業保障是以勞動部門為管理主體，類似住宅保障體制建設也必須明確管理主體。而目前我國有關保障房相關事宜的管理主體處于政出多門、比較混亂的局面，如保障房分配資格的審核就需要通過金融、社保、財稅、車管、民政、住建等多個部門審核，表現出來就是每個部門都會涉及、每個部門都可以不承擔審核不嚴的責任，出現明顯的監管不力甚至缺位的情況。而在住宅保障政策方面往往會出現國家發改委、住建部、國土資源部都有涉及的局面；甚至出現許多行政部門、經濟效益好的部門通過打擦邊球等方式自主為內部人解決所謂的保障房的混亂局面，致使許多單位到現在打著保障房的名義走回到福利分房的老路上去。因此，構建和明確住宅保障體系管理主體刻不容緩。

在目前的行政體制下，參照醫療、失業、養老保障的成功經驗，尤其是借鑒國有資產管理體制改革的成功經驗，可以清楚的看到，構建和明確住宅保障體系管理主體是確保住宅保障體制改革成功所必然的要求。而住建部是最適合作為住宅保障體制管理主體的政府部門。科學地確立住宅保障管理主體可糾正原來政出多門、多頭管理、管理混亂的問題。另外，與管理主體問題相關的還有一個住房公積金管理機構問題，住房公積金必然是住宅保障體系的一個重要組成部分，也是保障房建設中一個重要的資金來源。如果從政策上確定住宅保障體系的管理主體，還必須理清管理主體與住房公積金管理機構的關系問題，主要有以下模式以供借鑒：其一，參考德國模式，將公積金管理機構設為住房保障銀行；其二，將公積金管理機構轉型為國家政策性銀行，如國家開發銀行、進出口銀行等；其三，將公積金管理機構轉型為政策性非銀行金融機構，由國務院委托住建部或者人民銀行進行管理。

2、構建和明確住宅保障體系建設主體

現階段，由于以前在保障房部分的政策和實施比較滯后，為了盡快把原來未完成的保障房建設任務補上，“十二五”期間，我國城鎮保障性安居工程將建設3600萬套保障房，任務比較重，因此，在保障房的建設主體方面沒有具體的要求，主要是采取鼓勵政策，吸引開發商或者帶資方墊資建設。但是，由于相關鼓勵政策沒有落實，市場化的主體多數采取觀望的態度，這也是2011年我國許多地區保障房開工率不到30%的一個重要原因。

綜合考慮分析目前住宅保障房建設的內外部環境，尤其是在市場化房地產類企業對保障房建設熱情不高的情況下，筆者認為構建科學的住宅保障房建設主體是按期完成3600萬套保障房任務的堅實保證。對住宅保障房建設主體比較科學和現實的選擇是在國家主導下建設一支集保障房開發、建設和管理于一體的國有開發管理型企業。具體的模式是通過國有大中型企業牽頭，構建能夠同時承擔開發、施工建設、服務物業管理業務的大中型一體化企業，國家需要從政策、制度上給予支持，以保障這類企業通過三類業務的統一經營管理能夠在短期內基本實現保本經營或者略有盈余，在長期內可以實現市場的平均收益率。該類企業的產生可以由國家新設立，也可以在實力比較雄厚的國有開發企業、建筑企業中產生，還可以引導部分實力非常雄厚的但不以房地產為主營業務的國有企業進入。但是，國家必須從區域、數量等方面能夠保證該市場有足夠競爭以及科學的進入和退出機制，不能因為是國企就可以限定在非常少的幾家企業，進而形成壟斷市場。

立足于構建以國有企業為主體的保障房建設主體的原因主要有以下幾點：一是在目前非國企同類企業進入保障房建設領域動力不足的前提下，為保證相關任務的順利完成，國家應該承擔相應責任。另外，由于保障房建設不光是經濟任務，同時也是社會政治任務，即使保障房建設不能盈利，作為社會基本保障體系的一部分，政府也應該承擔相應職責。二是在住宅保障房的開發、建設、物業管理環節，部分環節是可以盈利的，部分環節短期是可能虧損的，因此，在非國企同類企業不愿意介入的情況下，構建三類業務統一經營體制是有必要的，但需要建立國家牽頭的國企進入。三是同時承擔開發、建設、物業管理業務的企業屬于勞動較密集型企業，由國家控股的國有企業來承擔，有利于解決就業問題，降低國家就業壓力，同時，有利于國家調控勞動力市場。四是在科學的住宅保障體制下，其建設主體雖然在短期內不能實現同類企業的平均利潤率，但是，從中長期來看是可以達到甚至超過同類企業的平均利潤率的。這就可以實現住宅保障的雙贏局面：政府主導的住宅保障體系可以實現既定目標，以國企為主的建設主體的長期資金收益率又得以保障。這就類似國家電站、電廠、航空、鐵路建設，具有初始投資資金量大，長期收入較可觀的特點，符合政府投資項目的要求，而且有利于提高2008年4萬億元投資的投資效益，為目前過多的國有投資資金提供一個效益比較高的投資機會。

四、建立并完善住宅保障體制的產品體系是實現保障房社會目標的關鍵

所謂住宅保障體制的產品體系主要是指在住宅保障體制中可以提供的保障房的種類。由于住宅保障的目的是通過非市場化的方式解決社會群體中低收入家庭最基本的居住困難問題，因而它不同于市場化下的各類商品房。在房地產市場中，生產什么商品、什么類型、生產多少商品，均是商品房的生產方根據市場消費者需求決定的，是由市場中“看不見的手”自主調節完成的。住宅保障房的生產供應不是根據生產確定的，而是根據住宅社會保障的力度、范圍和特點決定的，同樣，提供什么種類的保障房也是必須圍繞社會住宅保障的根本目的來確定的。科學設計住宅保障體制的產品體系才能最終實現社會住宅保障的目的和效果；混亂的住宅保障體制產品體系必然阻礙實現社會住宅保障的目的和效果，同時，還可能會擾亂整個房地產業的健康發展，極大削弱政府宏觀調控的能力和效果。

五、住房保障體制建設須注意的問題

住房保障體制建設必須加快與其相配套法律法規的建設，如住房保障法及配套法規的推出；加快建立健全保障房準入、審核、監管、退出、處罰、管理等環節的建設進度，尤其是準入、審核、退出和處罰等環節應盡快確立和完善，對于處罰力度應該加大，情節嚴重的應立法給予刑事處罰；必須通過立法嚴格控制保障房的單套建筑面積，避免出現以別墅或者大面積住房單位作為保障房的情況出現，按目前人口及家庭構成分析，單套保障房建筑面積應以不大于50平方米為宜；必須制定嚴格的保障房質量控制標準，由于保障房成本控制的原因，如果沒有科學、嚴格的保障房質量控制標準，保障房在建設使用中極可能出現大面積的質量問題。

[1]潘家華、李景國：中國房地產發展報告[M].社會科學文獻出版社，2011.

[2]陳伯君、鐘懷宇：我國農村土地制度產權改革的風險分析報告[EB∕OL].光明觀察，2008-04-01.