保障性住房運行的現實困境與策略構建

西北農林科技大學思政部 高 虹

西北農林科技大學人文學院 付少平

一、保障性住房問題提出

近幾年來，隨著住房需求的擴大化，加快解決中低收入居民住房問題是一項非常緊迫的民生工程。黨的十七大提出，把改善民生作為加快社會建設的重要內容，明確提出要努力使全體人民實現 “住有所居”。2011年2月24日國務院召開全國保障性安居工程工作會議，特別是“十二五”規劃中提到住房保障工作將是“十二五”時期的重要民生任務。研究保障性住房當前發展的現實狀況，針對存在問題提出相應策略，對于轉變經濟發展方式、擴大內需，完善當前的保障性住房制度建設，穩定社會公平與和諧具有重大的戰略意義。

二、當前保障性住房現實困境

（一）覆蓋面小且配套的財稅政策不夠健全。市場經濟條件下，商品房建設能帶來豐厚的利潤，滿足高收入群體的住房需求，房產行業中商品房呈現出了多樣化的特征。政府支撐的保障性住房建設，是解決城市中低收入群體住房問題的主要途徑，可覆蓋面是很小的。目前全國相當多的困難群眾住房問題沒有得到應有的保障，其中城鎮的保障性住房覆蓋率不足10%。當前就業壓力不斷上升，保障性住房的有效供給矛盾日益突顯出來，成為政府必須解決的迫切問題。一些省住房保障主要是以城市低收入家庭為主，沒有覆蓋到大量的中等偏下“夾心層”居民以及外來務工人員和新就業職工，總體上看覆蓋面還很小。

政府通過財稅宏觀調控是保障性住房資源分配的重要實施方式，調控過程中，稅收起到很重要的作用。在這項民生工程中，保證富余資金的流動方向、繳納資金高低都會對保障性住房的建設運營產生直接影響。然而當前保障性住房運行過程中財政支出單一，稅收政策方面并未采用減稅或免稅的方式來支持保障性住房的發展和建設。

（二）土地供應不足、配租資金單一 。住房是基本生活資料的組成部分，需要政府從收入分配和社會保障立足點出發給予必要干預。可一些地方政府認為，土地開發的主要任務是保證土地增值，實現效益最大化。土地效益在保障性住房方面沒有任何體現，加上受土地財政利益驅使，一些地方政府單一地追求經濟利益，而不過多地關注民生，導致保障性住房建設土地供給嚴重短缺，而商品房用地卻很充裕。保障性住房用地供給短缺成為當前保障性住房建設運行過程中一種普遍現象。

當前保障性住房建設中用于實物配租的房源主要由政府收購及新建住房，融資渠道比較單一，造成政府資金壓力過大。住房是不動產，不具有空間上的流動性，因此其作為準公共產品的屬性體現為區域性的準公共產品。從這個角度理解，地方政府也負有一定責任。保障性住房建設的一個最大障礙就是政府投入資金不足，融資渠道單一，沒有很好動用地方政府和民間資本，保障性住房建設運行高成本低效率的局面將不會得到根本扭轉，甚至會進一步滋生腐敗問題。

（三）申請對象界定不清晰。保障性住房的安全閥是對保障對象明確界定，這是保障性住房機制運行關鍵所在。日常消費活動中，居住消費支出僅占其消費總支出比重20%左右。低收入階層是很難依靠自身力量解決住房問題。當前我國住房保障申請對象從中低收入家庭向低收入家庭過渡，但由于低收入家庭界定的復雜性，保障性住房實際監管操作過程中，各地區低收入家庭的認定多依賴經驗數據，缺乏理論支撐。按照政策來說，保障性住房只能出租或售給困難家庭。但由于居民家庭收入審查形同虛設，保障性住房被已有多套住房的家庭和少數高收入群體所購買或租用，這是一種非常普遍的情況。此外游離于我國住房保障制度之外的困難群體，主要指一些無力通過市場租賃或購買住房的中等偏下收入住房困難家庭、階段性住房支付能力不足的新職工和外來務工人員，該群體并沒有被涵蓋進去。由于保障對象界定的模糊性，導致保障性住房并沒有讓真正需要保障的困難群體得到保障。目前我國居民就業多樣化和居民收入多元化，居民的隱性收入是無法統計的，加上個人及家庭收入信息制度還不健全等原因，使得家庭收入的統計審查難以準確。住房保障統計系統及居民收入信息管理系統不健全，保障門檻設計不合理，導致一些居民采取虛報瞞報收入的手段去騙取社會保障性租賃房，出現社會保障租賃房“搭便車”的現象，進一步造成不公平。

（四）缺乏有效運作方式和管理機制。建立科學合理的運作方式和管理機制對于保證保障性住房公平有效運行是非常必要的。由于家庭人口、收入、資產狀況不斷變動，這種情況下，保障性住房退出機制也難以形成，造成了一些不公平現象，嚴重威脅著社會穩定。當前政府還主要集中在如何建設保障性住房，而并非如何維持保障性住房管理上，管理機制存在很大的缺陷。盡管已有一系列關于保障性住房的管理條例，但是總體上看，這些管理機制還不夠細化。從現實情況看，比如說已經入住經濟適用房和廉租房的生活困難群體，一旦擁有了保障房的使用權利，一般很不愿意退出，即使達到了中高收入也沒有退出的意愿。如果這些群體想終身擁有住房，就很容易導致福利固化。

三、完善保障性住房運行策略

（一）擴大保障性住房覆蓋面、完善配套財稅政策。住房保障體系應對不同收入、不同地區的家庭實行不同的保障住房供應策略。高收入家庭可通過市場購買、租賃商品住房；中低收入家庭，政府可提供合理的經濟適用房供其購買；廉租住房提供給最低收入家庭以供其居住，從而保障住房問題解決。隨著住房市場化進程加快，低收入家庭保障性住房覆蓋面需逐漸擴大，應從以下幾個方面著手：一是制定多元化的保障性住房政策，從而保證不同收入群體。二是各地方政府應該根據當地實際經濟水平、對保障性住房給予合理的細化分層，有步驟地解決困難群體的住房問題。

財稅政策方面，由于保障性住房具有低利潤特點，市場有自動逃避的本能，若是離開財稅，保障性住房建設無從談起。保障房在運行過程中必須建立完善的財稅制度，讓財政必須發揮作用，同時制定一些相應稅費減免。主要包括對住房自有者的住房抵押貸款的利息扣所得稅、出租收入免征所得稅，以及對住房自有者免征財產稅，從而使保障性住房在日后更好地運行。

（二）優化土地供應和融資結構多樣化。國家土地供應政策必須保證保障性住房建設過程中土地供應結構和數量，需采用可行的政策措施，降低開發商的成本，才能有效地為住房困難家庭提供住房。在土地資源緊缺的局勢下，必須構建合理的保障性住房土地規劃、儲備和監督機制，合理調控土地結構來保證土地向民生用地傾斜的程度。在科學調查和掌握情況的基礎上編制年度土地的供應計劃，在計劃中根據需要保障的低收入家庭的經濟收入和住房狀況來安排廉租房和經濟適用房的用地比例，要規定好保障性住房年度用地量占建設用地總量的比例。在規劃和儲備土地的過程中，國土、規劃建設、發改委等部門在住房項目土地供應、規劃、立項、方案審批中應該采用嚴格的方式給予落實。通過這幾種方式來彌補保障房土地供應結構和總量上的漏洞。

政府作為保障性住房的實施主體，對保障房資金供應，應優先投資，應拓寬資金渠道，推進大量社會力量參與建設，其中主要是指房地產開發企業，利用其成熟的市場操作模式，降低單獨依靠政府投資建設所帶來的高成本低效率局面。中央在2011年的經濟工作會中也談到“在政策上要拓寬資源渠道，引導和扶持民間資本進入保障房領域”。此外，通過包括財政性住房資金即財政撥款獲得社會保障性住房建設發展基金、住房公積金增值收益、專項保障性住房房地產投資基金、出信公房收入、發行債券和接收社會捐贈等系列渠道來獲得投資。形成以政府財政資金為主、社會資金為輔的融資機制。

（三）加強監督審查制度，明確保障對象。當前采用過于量化的資料來核算家庭的收入方法，必然缺乏一種定性分析。為了更好地完善保障性住房申請對象界定，需從以下幾個方面著手：一是家庭社區組織居委會對所在社區較為熟悉，他們作為中立者，依申請對象提供的材料進行審核把關，將申請對象的證明資料和社區居民的評議相結合起來，這樣會更準確；二是由于房管部門承擔著社會保障性租賃房復核、選房配租和監督管理的工作，因此須在人力方面給予充足的配置，組織力量入戶進行定期和不定期抽查，對租賃戶的動態調整監管成效不斷提高。在多方面合作參與下準確保證申請對象的身份是否符合，調查家庭的隱性收入、所提供調查資料的真實性，從而明確保障對象的界定，保證整個審查工作的公平公正。

（四）建立科學合理的管理機制保障資源分配公平有效。保證保障房這一稀缺資源的流動性和資源配置效用最大化，須著眼于以下幾點:其一保障性住房建設推進很快，從事該項工作的人員也應該相應地增加，設置專門住房保障管理工作機構和具體實施機構。同時成立一些專業的住房保障咨詢和研究機構，使住房保障工作深入下去，在建設發展運營過程中能夠以理性的方式合理地解決出現的問題；其二建立標準保障性住房退出機制，當供應對象條件轉好時，應及時取消保障資格、停止發放住房補貼；同時一些居民家庭不屬于住房保障對象范圍，但由于失業、疾病和天災等原因，經濟條件轉差，應及時對他們給予住房保障，促進房源的循環流動，使有限的保障性住房資源被合理地利用，以體現社會的公平公正。 其三健全保障性住房信息系統，提高廣大社會公眾參與政府各房管部監督管理，將管理程序更加規范化，及時防止不正當行為出現。

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