普遍服務理論發展與政府職能轉變

○莫亞琳

（廣西大學商學院 廣西 南寧 530004）

普遍服務理論發展與政府職能轉變

○莫亞琳

（廣西大學商學院 廣西 南寧 530004）

本文通過梳理現有的普遍服務理論文獻，研究了電信業普遍服務的產生和公共事業普遍服務理論的發展，指出普遍服務理念不僅能夠完善我國公共財政職能的定位，而且對于我國政府由管理型政府向服務型政府的轉變也具有一定的指導意義。

市場失靈 普遍服務 公共財政 服務型政府

改革開放以來，隨著我國經濟體制由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，政府職能也悄然發生了變化。作為我國政府干預市場主要工具之一的國家財政也由統收統支財政向公共財政轉變，而其中公共財政職能的定位是政府職能轉變的關鍵所在。最早源于電信產業的“普遍服務（Universal service）”一詞已經流行到了電力、郵政、供水和民航等行業，在我國也開始出現圖書館、廣電系統、公共設施等公共事業部門的普遍服務研究。鑒于普遍服務的公共品屬性，普遍服務對于公共財政職能的定位具有重要的意義，其意義也越來越受到學者的廣泛關注。目前國內已開始出現社會普遍服務理論的研究，但令人遺憾的是至今關于普遍服務理論的發展尚未有學者進行研究。為深刻把握社會關于普遍服務理論的涵義，本文對普遍服務理論的產生和發展進行梳理，以利于我國社會普遍服務體系的構建和政府職能的轉變。

一、普遍服務理論溯源

普遍服務理論最早產生于20世紀初的美國。當時的美國電報電話公司（AT&T）在1893年其電話專利到期以后，面臨著眾多電話公司的競爭。為積極尋求維持其壟斷優勢，1907年該公司總裁威爾先生在其公司年報中提出“一個系統、一個政策、普遍服務”的口號作為公司的競爭綱領，憑借自己獨有的長途網絡搶占本地電話市場，最終壟斷了美國的電信產業。當時，威爾所謂的“普遍服務”的含義，還不是現代意義上的普遍服務概念，只是指能夠使得所有的電話用戶都能連在一起。1913年，美國司法部對AT&T公司提出反壟斷訴訟。面對政府的指控，為避免遭受反壟斷法的處罰，AT&T公司提出拆分電報公司、允許其他電話公司接入網絡和只有在政府允許下才兼并其他公司的調解方案。政府默認了其方案，但要求AT&T公司承擔全美電信普遍服務的義務。

20世紀80年代以來，電信業放松規制和引入競爭的改革，促使電信普遍服務得到了世界各國和國際組織的重新定義。美國、法國、英國和澳大利亞等國的《電信法》都規定電信產業要對國內所有公民以可以承擔的資費提供有一定質量標準的電信業務。因為市場無法有效提供電信普遍服務，所以需要各國政府介入相關的立法進行監管。電信普遍服務的市場失靈主要源于電信運營商利潤最大化原則的經營。為獲得更多的利潤，電信運營商正常情況下不會主動在成本高的地區以及為低收入消費者提供電信服務，從而導致市場無法有效實現各國電信普遍服務的目標。為了保證所有公民的通信權利，特別是高成本地區和低收入階層人群的通信權益，政府需要從公共利益的角度出發制定出相關的電信普遍服務政策，以保障全社會公民的福利最大化目標得以實現。所以，世界各國都認為政府對電信普遍服務負有義務和責任，應該用“有形的手”去實施電信普遍服務。

二、公共事業普遍服務理論的發展

公共事業普遍服務是指在一國的領土范圍內公用行業組織以居民能夠支付得起的價格向社會提供標準相同的產品和服務。近年來，電信普遍服務的理念逐漸被電力、煤氣、供水、郵政、醫療、民航和鐵路等公共事業借鑒利用，成為各公共事業為客戶提供服務的標準。但公共事業涵蓋的眾多行業因各自的特點不同，所以具體實施普遍服務的標準也并不相同。

郵政行業是以連通全國、覆蓋城鄉的運遞網為依托，屬于“投資大、周期長、收效慢”的網絡型基礎設施行業。《萬國郵政公約》規定，郵政的普遍服務要滿足本國境內所有居民的基本通信需求。針對國內的郵政業如何實施普遍服務，相關學者也進行了激烈的探討。劉波（2001）和顧聯瑜（2001）主張要強化郵政局的專營地位，通過交叉補貼來實施全國郵政的普遍服務。周其仁（2001）和潘新興、馮英（2006）指出郵政普遍服務國營不一定比私營公司做的好，如果強化郵政局的專營權通過交叉補貼來提供普遍服務，可能使得人們無法分清郵政局的虧損是來自于普遍服務的實施還是經營效率的低下。潘新興、馮英（2006）建議國家放開郵政市場，實行政企分開，郵政局作為國家郵政產業的監管機構承擔普遍服務的義務，改組國家郵政集團公司參與市場競爭才能保證普遍服務得以有效實施。由此看出，對郵政業普遍服務的爭論焦點是如何才能讓郵政市場發揮出有效率的運作，為社會提供服務。

電力普遍服務是政府為了縮小貧富差距、實現公平發展目標的一個具體措施，具有鮮明的公共服務性質。羅國亮（2008）認為電力作為居民生活的必需品和電力產業的網絡性使其也具有普遍服務性質，所以政府也需對居民的電力需求實施普遍服務。他參照國外有關普遍服務的理論并結合中國的實際情況把電力普遍服務定義為：“以可以普遍接受的價格提供和滿足全社會公民的基本生活用電需要。”根據當時的調研結果他把電力普遍服務的最低目標定為：在全國范圍內保證每戶月均用電10時和保證所有居民用戶的供電可靠性和安全性。

廖崟伸（2009）借鑒電信普遍服務的內容分析了航空運輸普遍服務在我國的實施情況。他認為航空運輸普遍服務具有公共品的屬性，應該被看作是公共政策而非私人經濟活動，使全國任何地區都能連接到國家航線網絡和任何人都能享受到航空運輸服務應該是航空運輸普遍服務的目標。他提出我國民航業需要通過初期的建網、網絡擴張、市場整合階段、網絡完善和服務個性化五個階段來實施民航運輸普遍服務。

蘇苗罕（2007）指出能源服務是實現人們住房、飲食、醫療和教育等需求的關鍵因素，是克服貧困所必不可少的。他參考世界各國能源普遍服務定義“提供價格合理的可靠能源，滿足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求”，認為能源普遍服務是“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續的基本能源服務”。

國內外也有學者借鑒電信普遍服務理念對圖書館事業的普遍服務進行了研究。聯合國科教文組織（1992）認為：“每一個人都有平等享受公共圖書館服務的權利，而不受年齡、種族、性別、宗教信仰、國籍、語言或社會地位的限制。”張雪梅（2007）指出圖書館精神是要消除社會成員因經濟、社會地位、生理等方面的因素而在獲取圖書館服務方面的不公平性導致的信息鴻溝。普遍服務的精神內涵和“旨在保障社會成員獲取信息機會的平等、從信息知識角度維護社會公正與現代圖書館的精神內涵是相通的”。徐引篪（2005）提出圖書館普遍服務的理念，即“任何人在任何地方能夠以合理的方式和公平的標準獲得圖書館服務”，概括了圖書館普遍服務的必要性和影響圖書館普遍服務的主要因素，并提出在我國推進圖書館普遍服務的政策建議。

總的看來，源于電信產業的普遍服務理念已逐漸開始在公共事業領域推廣，這與能源、郵政、航空、供水、圖書館等公共事業的服務設施投資大、網絡化和社會公益性的特點是分不開的。公共事業領域普遍服務的推廣對于地區經濟增長、地區差距的平衡、改善收入分配和提高人民的福利水平能夠發揮積極的作用。

三、社會普遍服務理論的萌芽

公共事業雖然因其服務設施投資大、網絡化和社會公益性的特點使得普遍服務理念在公共事業領域得以推廣，但隨著時間的推移，普遍服務涵義也越來越廣。普遍服務的提出已經不再局限于某一具體的生產或服務領域，而是一種理念、一項制度、一個系統、一個囊括整個社會及其成員的網絡。

許正中等（2006）分析了中國現代化進程中的城市化、市場化、工業化等七個多元復合轉型的問題，提出了構建社會普遍服務以防止中國改革誤入挫折與斷裂的現代化陷阱的構想。其中社會普遍服務包括人文普遍服務和產業普遍服務。人文普遍服務內容包括旨在維護社會成員基本生存權、基礎教育權、自由遷徙權、最低生活保障、基礎教育保障、住房保障等一系列普惠制度體系，遠遠大于現在的社會保障體系所涵蓋的范圍，是一項綜合保障制度。產業普遍服務涉及電信、郵政、供水、供電和公共交通等關系國計民生的重要基礎產業和公用事業，確保社會成員以承受得起的價格、服務質量和資費一視同仁的享受基礎產業或公用事業提供的基本服務。產業普遍服務不僅為國民經濟和社會發展提供必需的的生產資料，而且還為人民生活提供不可或缺的生活資料。人文普遍服務是整個社會普遍服務體系架構的基礎平臺，而產業普遍服務是整個社會普遍服務體系架構的高級層次。

昌忠澤和王俊（2007）認為社會普遍服務的核心要義應該是：“向社會成員提供均等的機會和同質的服務，避免弱勢群體邊緣化、落后地區邊緣化。”他們認為在中國的社會轉型過程中，不可避免的會出現失地農民、城市的農民工、下崗失業者等社會弱勢群體。群體成員越多，社會活動能量也越大。當他們處于社會結構的邊緣時可能會出現所謂結構失衡，從而導致社會動蕩。現實中，個人獲得工作、基本醫療保健、住房、基礎教育等機會的喪失在很大程度上形成了社會對弱勢群體的排斥，使得弱勢群體“邊緣化”，其嚴重后果將可能會出現現代化進程的斷裂。人文普遍服務能夠給予和維護弱勢群體的基本生存權、發展權、受教育權和遷徙權，防止他們被邊緣化。產業普遍服務使所有社會成員都能以承擔得起的價格享受電信、郵政、供電、供水和公共設施等基本服務，得到相同的生存和發展的基本平臺。構建社會普遍服務體系可以防止我國社會轉型過程中可能出現的弱勢群體邊緣化，以保證我國經濟社會持續健康發展。

王俊和昌忠澤（2007）以人類發展指數來分析中國人文普遍服務的發展狀況。他們通過實證研究發現，盡管改革開放以來，我國地區經濟發展差距不斷擴大，但是1990年到2003年的數據表明各省市的人類發展水平差距正在逐漸縮小，說明我國的人文普遍服務在縮小地區發展差距方面發揮了積極的作用。他們進一步的研究還發現教育對人類發展水平的貢獻度增大，而公共衛生及與此相關的社會保障卻是社會普遍服務的薄弱環節。

四、結語

從現有文獻來看，威爾總裁提出的普遍服務概念距今已超過100年，普遍服務理念也由電信業逐漸擴展到電力、煤氣、供水、郵政、醫療、民航和鐵路等公共事業，近年來也被運用于社會服務領域。現代的社會普遍服務是指國家為了維護全體公民的基本權益、縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得社會成員無論收入高低，無論居住在本國的任何地方，包括農村地區、邊遠地區或其他高成本地區等，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。

政府通過社會普遍服務體系建設，能夠引導政府職能從管理型向服務型轉變，進一步解決經濟發展中的問題。隨著中國市場化改革的推進，由市場分配資源的比例在上升，而政府分配的資源比例在下降，在有限的公共資源約束下，如何才能更好地為社會大眾構建基本的生存發展平臺，這對我國公共財政支出的結構優化提出了更高的要求。普遍服務的最初提出是政府基于市場失靈規制壟斷企業和保護行業競爭的策略，現在已發展成為政府為保障經濟中的個體擁有相同的生存和發展的基本平臺，能夠有效參與競爭而向社會提供普遍服務的理念。在我國致力于打造服務型政府的今天，政府以普遍服務理念作為公共財政職能的定位，樹立政府的普遍服務意識是非常必要的。目前我國的經濟結構嚴重失衡，主要表現在：增長主要來自于政府投資而非國內消費，外需與內需結構失調，城鄉和地區發展不平衡，資源環境對增長的約束日益嚴重等。奧爾森（2000）認為國家權力與私人利益的相互關系決定了一個國家的繁榮程度，市場型政府乃是國家經濟發展之根本。一個良好的市場機制本應能夠有效地處理好經濟發展中的主要問題，而當前的經濟結構失衡問題暴露出了我國的社會主義市場機制在配置資源的功能上還存在不少缺陷，這應該與當前我國管理型政府的職能不能有效發揮有一定的關系。所以，我國政府的角色需要從計劃經濟中的“管理型”政府轉型為市場經濟中的“服務型”政府，這有賴于政府加強社會普遍服務體系的建設，進一步解決當前社會轉型過程暴露出來的諸多民生問題，在社會主義市場經濟中創造有效的競爭，促進社會主義市場經濟體制的建設，才能保障社會經濟的和諧發展。

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（責任編輯：李文斐）