我國個人賬戶制度變遷的原因及目標模式分析

○劉江軍

（湖北大學政法與公共管理學院 湖北 武漢 430062）

我國個人賬戶制度變遷的原因及目標模式分析

○劉江軍

（湖北大學政法與公共管理學院 湖北 武漢 430062）

個人賬戶制度隸屬于我國的基本養老保險制度，能否高效和安全運作直接關系到社會的長治久安。本文從個人賬戶制度變遷的路徑出發，分析得出了經濟體制改革、人口老齡化等社會經濟因素對制度的變遷產生了重要影響的結論，并認為下一階段的改革重點是如何對積累的個人賬戶養老金投資管理制度進行優化，以最低的交易成本實現養老金最大程度保值增值的目標。

個人賬戶 制度變遷 私營競爭

一、我國基本養老保險個人賬戶制度的發展歷程

我國基本養老保險制度由社會統籌制度和個人賬戶制度兩部分組成。其中，個人賬戶制度定位于勞動者自我保障，具體運作機制是：國家設立一個隸屬于勞動者的個人賬戶，并強制要求勞動者在職期間定期向賬戶繳納一定比例的工資作為專項儲蓄金，待勞動者達到法定退休年齡以后，國家把其個人賬戶名下儲蓄的本金連同投資收益一次性或以年金形式返還給勞動者本人，專用于保障勞動者的養老生活需要。在我國，個人賬戶制度的發展經歷了兩次大的變革。

1、創建階段

我國基本養老保險制度建立之初只有社會統籌制度，沒有個人賬戶制度。但是，這種模式逐漸暴露出諸多問題。因此，1993年中共中央十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出了“按照社會保障的不同類型確定其資金來源和保障方式，城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”的改革方針。1997年，在總結試點經驗的基礎上，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，正式確定在全國范圍內建立“統賬結合”的城鎮職工基本養老保險制度，其主要內容有兩點：一是確立基本養老保險制度，實行統籌賬戶和個人賬戶相結合的模式，其中個人賬戶養老金由個人繳費和企業繳費組成。二是參保人退休以后的基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，基礎養老金實行既定給付制，月標準為勞動者所在地上年度職工月平均工資的20%，個人賬戶養老金實行既定繳費制，月標準為個人賬戶儲存額除以120。由此可見，相對于原有的制度，新制度的主要突破在于建立了個人賬戶制度，從而明確了個人在基本養老保險制度中的私有產權，對完善參保人繳費激勵機制起到了積極作用。但是，制度在實際運行過程中也產生了很多問題。其中，最主要的問題就是個人賬戶養老金被地方政府大量挪用，形成空賬運行。這既不利于基本養老保險制度的長期財務平衡，也對國家養老保障體系的信譽產生了消極影響。

2、做實階段

為解決個人賬戶制度空賬運作問題，2005年11月，勞動和社會保障部、財政部共同發布了《關于擴大做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點有關問題的通知》（勞社部發〔2005〕27號），該通知提出了關于做實個人賬戶的原則，并細化了擴大試點的范圍、起步比例和時間、財政補助及基金管理運營等內容。2005年12月，國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），進一步確立了做實個人賬戶的方針，以及做實個人賬戶的三項原則：一是老中新分開。以實行個人賬戶做實政策為分界點，之前已經退休的人員，個人賬戶不再做實；已經參保尚未退休的人員，以前沒有做實的個人賬戶不再做實，以后的繳費逐步做實；之后參保人員，個人賬戶從參保繳費開始就逐步做實。二是東中西分開。東部沿海發達地區要靠當地的力量做實，中央財政對中西部地區和老工業基地予以適當補助。三是積極穩妥，逐步推開。要在確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，以及充分考慮各級財政和企業職工基本養老保險金承受能力的前提下，逐步推開做實工作。

總體來說，從建立社會統籌制度到統賬結合的基本養老保險制度，然后再到做實個人賬戶，我國的基本養老保險制度改革呈現明顯的“私有化”取向，即養老金產權逐漸由公共部門向私人部門轉移，這里既包括基本養老保險金所有權的轉移，又包括管理權的轉移，在我國就表現為社會統籌制度和個人賬戶制度兩者并存的格局。

二、基本養老保險個人賬戶制度變遷的原因分析

根據制度變遷理論，由于制度在制定過程中存在交易費用，所以總是滯后于現實需要。隨著時間的演進，現存的制度必然會逐漸阻礙所有人或大多數人提高福利水平。這時，各利益相關方為了實現各自利益的最大化，就必然尋求制度的變革。當變革的收益大于成本時，這種變革就真正成為必要。我國個人賬戶制度在變遷過程中，有以下幾個因素起到了決定性的作用。

1、經濟體制改革

我國基本養老保險制度及個人賬戶制度的改革是在經濟體制改革的大環境下進行的，是整個改革的有機組成部分。首先，改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的建立，各行各業用人制度日益市場化，經濟利益對勞動力的導向作用大大增強，在資源配置效率提高和經濟增長的同時，也引發了諸多社會問題。特別是國有企業由于養老負擔過重，強烈要求剝離相關職能、平等參與市場競爭。在這種情況下，創建社會化的、統一的、獨立于企業的基本養老保險制度成為必然選擇，政府和國有企業則成為改革的初級行動團體。其次，雖然建立基本養老保險制度的初衷是減輕國有企業負擔、分離企業社會職能，但是，隨著改革的深入，包括個人賬戶在內的基本養老保險制度已經上升為是保障社會安定、構建和諧社會的重要舉措。一方面，雖然我國人民生活水平迅速提高，但是貧富差距也迅速擴大，部分勞動者無法憑借自身力量合理安排老年生活，因此，建立社會統籌制度就成為保障這部分勞動者養老安全的重要舉措；另一方面，純粹的社會統籌制度也存在激勵不足、可持續性不強的問題。在這種情況下，建立個人賬戶制度就成為保證公平同時兼顧效率的可行方法。

2、人口老齡化

老齡化是人類社會發展的必然結果，其根源是人類預期壽命的延長和生育率水平的下降。老齡化從兩方面提高了養老保障資源的經濟價值：一是在社會用于養老保障資源一定的前提下，老齡人增加導致養老需求增加，進而導致資源價值的提高，引發老齡人之間的沖突；二是在社會總產出一定的前提下，社會要為養老提供更多的資源，導致用于年輕一代的資源減少，從而引發了年輕人和老齡人之間的代際沖突。沖突致使建立個人賬戶、確立私有產權成為必要，這也是當前各國基本養老保險制度私有化改革的根本動力所在。現在，中國已經進入老齡化社會階段，與西方國家在經濟已經相當發達后進入老齡化社會不同的是，中國是世界上人口最多的國家，同時又是發展中國家，同發達國家相比人均產出仍然居于較低水平，因此可以用于養老保障的資源更加有限，代際與代內沖突更加突出。從表1中可以看出，自2010年開始，我國老齡化率加速提高，到2055年老齡化率將會達到32.2%的高峰，老年撫養比達到60.8%。在這種情況下，如果不對現收現付的社會統籌制度進行改革，基本養老保險制度的繳費率會提高到企業難以承受的水平。而設立個人賬戶，形成一定的養老金積累，可以有效地保障我國老齡人的養老需求。

3、政府財政實力

我國個人賬戶制度建立以后，個人賬戶并沒有形成真正的養老金積累，而是采用現收現付的方式空賬運行，其根本原因有兩點：一是制度建立之初，國家沒有明確如何補償舊體制留存下來的養老金隱性債務，因此地方政府需要挪用個人賬戶資金滿足當期支付需要；二是2005年股權分置改革之前，我國并未建立相對規范和成熟的資本市場，如果采取實賬運作方式，巨大的養老金積累會因為缺乏合適的保值增值渠道而面臨通脹帶來的貶值風險。因此，空賬運作是現實約束下的一個合理選擇。但從長期來看，個人賬戶空賬運行無法在人口老齡化條件下保障基本養老保險制度的長期平衡，從而不具有財務上的可持續性。從表2可知，空賬運作模式下，2040年后基本養老保險制度會出現收支差額，2050年收支差額將高達14246.22億元。如果巨大的收支差額都需要中央政府彌補，就會導致財政不堪重負。

表1 我國人口老齡化率預測表

4、記賬成本的降低

建立個人賬戶制度，必須要有合理的度量方法界定個人繳費和支出之間的對應關系，以體現私有產權的排他性，這就要求記賬手段的極大進步。從現實的技術手段分析，現代電腦知識技術和度量衡手段的發展已經不難在技術上給出個人賬戶資產的清晰邊界，確立私有產權的交易成本已經下降到一個合理的范圍。同時，伴隨著我國資本市場發展，覆蓋全國的高效的登記結算系統也已經建立，該系統以遠程計算機聯網為平臺，能夠對證券賬戶的交易實時監控，當日結算，一體化運作方式居于國際先進水平，從而為養老金進入資本市場，采取市場化方式運作提供了技術支持。

因此，基本養老保險制度實行私有化改革、建立個人賬戶制度，在經濟體制改革的大環境下不僅具有必要性，而且隨著養老保障資源經濟價值的提高和確立個人賬戶資產私有產權的交易成

表2 “空賬”條件下我國基本養老保險制度財務狀況預測單位：億元

三、個人賬戶制度改革的目標模式及政策建議

1、構建個人賬戶養老金私營競爭型投資管理模式

從個人賬戶養老金的產權性質分析，只有私營競爭型投資管理模式才是最優選擇，該模式的主要特點是養老金投資管理權歸屬于獨立于政府體系的、具有專業投資能力、市場化運作的私營公司。同時，個人賬戶養老金采取私營競爭型管理模式的前提是一國擁有發展到一定階段、具有一定廣度和深度的資本市場，現在我國資本市場接納養老金的能力已經完全可以滿足需要。但從市場結構看，我國資本市場仍然存在上市公司業績不佳，系統性風險較大等問題，因此個人賬戶養老金入市初期應采取相應管制措施，以防范投資風險。一是采取逐漸放寬投資范圍的方式對投資風險加以控制；二是加快金融創新力度，增加投資品種和避險工具，適時推出期權等金融衍生產品。

2、完善私營競爭型管理模式的內部治理結構

私營競爭型管理模式在構建過程中應遵循專業化管理和市場化選擇兩個原則。所謂專業化管理，是指必須要把個人賬戶養老金的投資管理權移交到獨立于政府體系的、具有專業投資能力的市場化運作的私營公司，如由證券公司、基金管理公司等負責運作，以實現根據專業知識而非行政命令管理個人賬戶養老金的目的。所謂市場化選擇，是指為預防私營公司在獲得投資管理權后惡意損害委托人利益的道德風險，還需要賦予參保人在市場化條件下自由選擇管理者的權力。參保人選擇管理人意味著私有產權可以合法的交易和轉讓。通過這種交易和轉讓，就能夠保證管理權從不善于經營的管理者手中轉移到善于經營的管理者手中，保證由效率最高的管理者管理個人賬戶養老金，從而實現提高管理效率的目標。

3、明確政府在隱性債務償還中的責任

現有養老金管理體制中存在的一個重要問題就是個人賬戶養老金為地方政府大量挪用，形成空賬運行。這不僅對個人賬戶養老金的市場化運作構成了現實障礙，更不利于養老保險制度的長期財務平衡。造成這種情況的直接原因是政府長期分擔養老保險制度改革的成本——隱性債務。隱性債務是指養老保險制度在從現收現付制向基金積累制轉軌的過程中，需要向已經退休的“老人”和在轉軌時有一定工齡的“中老年人”兌現他們在現收現付制度下積累的養老金權利，而這部分養老金沒有相應的基金積累，從而在制度轉軌后形成隱性債務。隱性債務事實上是國家與參保人之間的一種契約關系，需要以公共財政的方式加以補償。但由于我國隱性債務巨大，無法以公共財政的方式在短期內解決，因此，挪用個人賬戶養老金用于當期支付，減輕政府的財政負擔，就成為了現實的選擇。要真正保證個人賬戶養老金做實目標的實現，就必須明確隱性債務的償還方式。主要措施有兩點：一是要堅持中央和地方共擔的原則，合理劃分償付責任；二是要明確資金來源。各級政府必須建立固定的資金渠道逐步解決隱性債務問題，例如，可以考慮變現部分國有資產，以及發行專門用于償還隱性債務的特種債券。

4、建立個人賬戶管理體制的風險控制機制

個人賬戶養老金市場化的運作，大量私營公司的加入，必然會加大管理過程中的信息不對稱程度和委托代理風險，出現劣質機構惡意進入市場，損害參保人利益的逆向選擇行為。因此，必須引入有效的風險控制機制。從各國實踐經驗分析，托管人和獨立托管制度對養老金的安全運作起著關鍵性的作用。所謂托管人，是指安全保管個人賬戶養老金財產的金融機構，其主要職責有基金財產保管、資金清算、會計核算、財產估值、投資監督、內部控制等。獨立托管制度，是指個人賬戶養老金的保管權要與投資管理權相分離，專業投資機構為投資管理人，則不得兼任托管人。獨立托管制度在投資管理人和托管人之間形成了一個有效的制約關系，有力地保障了基金財產的安全運作。基于個人賬戶的特殊性，國家應對托管人采取準入制度，即只有通過監管部門審核，信譽卓著的全國性大銀行才有資格擔任個人賬戶養老金的托管人。在引入獨立托管制度的同時，政府還應構建多層次的監管體系，即由勞動和社會保障部、社保基金理事會、證監會、保監會等部門領導專家共同組成專門的養老金綜合監管委員會，專門負責對養老金的運作進行全面監管。同時，還要建立養老金投資管理機構的市場準入和退出機制，防止不合格的機構進入養老金市場，從而保證養老金的安全運作。

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（責任編輯：張瓊芳）