農村中小學教師補充長效機制研究

葉紅英

（重慶第二師范學院繼續教育學院，重慶400067）

農村中小學教師流失問題一直以來是阻礙當前農村教育改革與發展的瓶頸，盡管我國陸續出臺了大量關于農村中小學教師補充的政策，但這些政策的實施，只是從量上基本滿足了農村學校對師資的要求，農村優秀教師流失問題仍然嚴重。唯有反思當前農村中小學教師補充機制的缺陷，不斷完善制度設計，創新農村中小學教師補充的長效機制，才能在真正意義上促進農村教育的改革與發展，使城鄉教育均衡發展落到實處，

一、當前農村中小學教師補充的路徑

（一）下鄉支教

下鄉支教是對農村中小學教師補充的最主要方式，是發達地區對落后地區鄉鎮中小學校教育教學工作進行支援的主要形式，具體有城市教師下鄉支教、縣域內城鎮教師定期支教、師范生實習支教、大學生志愿支教、多種形式的智力支教活動等。為加大支教力度，有的地方政府規定教師評職、晉級、選優、提干均要先有一段農村學校工作經歷，甚至還制定了凡是受聘的新教師必須在鄉下工作1年到2年才能回到城市學校，從政策和機制上促進了城市教師下鄉支教。

（二）農村學校教師特設崗位計劃

特設崗位是指對于農村邊遠貧困地區師資缺乏、補充困難的學校，采取特殊措施，由上一級政府設置，通過公開招聘的方式，由政府直接支付工資的特殊崗位。我國自2006年啟動實施的“農村義務教育學校教師特設崗位計劃”的實施有力地緩解了農村地區教師緊缺和結構性矛盾，促進了農村學校面貌變化，受到各地普遍歡迎。一個教師服務周期為3年，每年農村教師隊伍有進有出，重點不在留人，而在填補農村合格教師缺口又不用擴大編制，特設崗位實際上成為政府調控農村合格教師需求的“閥門”。

（三）免費師范生教育

2011年是首屆免費師范生走上工作崗位的第一年，免費師范生對農村教育的支持人們正拭目以待。四年前，來自全國31個省份的1萬多名學生進入6所部屬師范高校（北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學、華中師范大學、陜西師范大學和西南大學）。根據規定，這些免費師范生入學前要與學校和生源所在地省級教育行政部門簽訂協議，承諾畢業后從事中小學教育10年以上（其中兩年須到農村中小學支教），就可以享受在本科招生中提前批次錄取，在學期間免交學費和住宿費，并發放生活補貼，畢業后有編有崗的優惠待遇。

（四）教師公開招聘制度

長期以來，農村學校存在“有編不補”、“有編難補”、“無編可補”等現象。畢業生下不去，合格教師難以補充。學校教學崗位急需的人進不來。一些農村學校多年沒有錄用新教師。一些邊遠、艱苦地區派不進公辦教師。針對這些現象，教育部2009年開始全面推行新任教師公開招聘制度，各地中小學新任教師補充全部采取公開招聘。教師公開招聘的辦法為有志于從事基礎教育事業的優秀人才到中小學校特別是農村中小學校任教提供了有效的途徑，創新了教師補充機制，嚴格了用人標準和程序，對于從源頭上保證教師隊伍整體素質具有深遠意義。

二、農村中小學教師補充機制存在的問題

（一）“下鄉支教”流于形式，治標不治本

下鄉支教的積極意義是值得肯定的，尤其在城鄉教育資源配置不合理、不均衡的狀況下更應該提倡。然而，下鄉支教的弊病也是顯而易見的。在下鄉支教沒有和評職稱掛鉤時，往往是誰跟領導關系不好就讓誰去支教。支教與評職稱掛鉤了，誰跟領導關系好就派誰去。也有些時候，一些支教教師是迫于壓力去支教的，因為相關文件中都明確規定如不參加支教，教師的晉職、晉級、評優資格將被取消。更有甚者，為了某些利益占用了下鄉名額和指標，但經與領導和農村學校溝通，居然可以在從來沒有到支教學校的情況下完成支教任務。利益驅使下的弄虛作假，不僅使下鄉支教失去了原本的價值和意義，而且對農村中小學教育造成了嚴重的傷害。對于農村學生來說，他們更多的意義是成為缺乏教學經驗的支教教師的“練手的材料”，農村課堂可能成為表現不佳的教師鍛煉的場所，即使有的城市學校派出的是優秀教師或骨干教師，由于支教時間短，往往是支教剛見效果就結束了。經常換老師，學生們不能與授課教師形成默契，不利于學生成長。有的地區，到農村支教的教師像客人，不少農村中小學校對他們都很照顧，這無形之中也給農村中小學校增加了負擔。

（二）只重視“輸血”功能，忽視“造血”功能

當前我國農村中小學教師補充的路徑，可以歸結為一種“輸血”的方式，然而，靠“輸血”補充進來的教師大多在農村經過幾年的歷練后逐漸流失，往往是村里好一點的教師都跑到鄉鎮去了，鄉鎮好一點的教師都跑到縣城去了，縣城好一點的教師都跑到省城去了。這種現象反映出目前我國農村師資隊伍的自我“造血”功能還相當孱弱，僅依靠“輸血”式的補充制度不能從根本上解決農村教師匱乏和流失的問題，因為農村教師在不斷地補充的同時，也在不斷地流失。要解決這一問題，就必須在制度上保障農村教師具有自我“造血”的功能?？冃ЧべY的實施在某種程度上解決了農村教師“留得住”的問題，但當農村優秀中青年骨干教師面對更具誘惑力的城市生活和個人發展前景時，績效工資并不能阻止他們向城市流動。“國培計劃”等各種培訓工程在某種程度上解決了“用得上”的問題，但執行過程中衍生的問題層出不窮：如培訓者過于注重前沿理論，并且培訓方式單一，使得農村教師們聽不懂、帶不走、用不上，效果難以保證；培訓在基層出現異化，有的培訓在某些地區變為專屬領導的獎勵、福利，類似于公款旅游機會；對于收費的培訓項目，由于教育部門和學校要付費，普通教師難有份，培訓機會就在領導中“輪”；而公益的培訓項目，領導們甚至根本就不告訴教師，就留給了自己，往往是該來的沒來，不該來的卻來了。

（三）只重視補充機制的建構，缺乏科學合理的退出機制

長期以來，農村中小學教師缺編，結構失衡和優秀教師流失現象嚴重，國家千方百計采取各種措施加強農村中小學教師隊伍建設，卻忽視了正常的退出機制的建立。目前，教師這個職業已成了許多人眼中的鐵飯碗。從每一次的教師公開招聘就可以看出，即使是農村中小學教師崗位也受到越來越多高校畢業生的追捧，但有人選擇教師職業并不是因為熱愛，他們只是看重教師工作的穩定性。與此同時，在當前農村，一批基礎差、年齡大、數量大的“民轉公”教師和代課教師占據著教師崗位，由于缺乏正常的退出渠道，不合格教師出不去，學校無法騰出編制補充年輕、優秀的教師進來。這種只進不退的用人機制，嚴重制約了農村教育的發展。

三、創新農村中小學教師補充長效機制

（一）建立農村中小學教師流失補償制度

農村優秀教師流失已成為一個不爭的事實，但該問題的解決不可能一蹴而就。當前必須從法律制約、制度保障、政策扶持上下功夫，對農村優秀教師的流失加以規范管理，明確流入地必須要對農村教師流出地做出補償，使流出地可用補償金來聘用其他合適教師，或為在崗教師提供進修提高的機會，以保證農村學校教育教學的正常秩序。首先，將師資管理與使用納入社會化、契約化管理的軌道。教師和學校之間應形成一種合同關系，通過合同契約明確教師、學校、社會之間的責、權、利關系。同一地區的學校想引進或調走教師，可以到當地的教育局提出申請。同時，在網上建立教師人才資源庫，用以介紹各個地區教師的情況，為教師合理流動提供網絡平臺。其次，當用人單位和教師個人以及原學校達成協議后，流入學校作為人才引進方要給予流出學校一定的經濟補償。具體的補償金額由教育主管部門根據一定的人才標準，制訂比較合理的補償標準。同時，建立專門的教師流動基金管理條例，使得資金得以合理運用，專款專用。

（二）健全農村中小學教師退出機制

建立農村中小學教師退出機制，就是要打破不合格教師出不去，優秀教師進不來、留不住的局面。首先，廢除教師資格證書終身制，實施中小學教師資格證書更新制度，通過對在職教師的定期考核來確定其是否具備繼續擔任教育教學任務的能力和資格。其次，對現行補充制度中的退出程序進行完善。例如，完善免費師范生退出制度。對那些不想以免費師范生身份繼續讀書的學生在培養過程中實行獎勵與淘汰制度，對那些不安心從教或不適合從教人員，建立詳細的具有可操作性的有償退出制度程序，避免由于制度缺陷而造成對農村基礎教育的傷害。第三，合理合規合情清退代課教師。對那些有著豐富的教育教學經驗，在學歷和教師資格證方面都合格的代課教師給予參加教師公開招聘的機會，使其身份合法化；對那些有著豐富的教育教學經驗，但學歷或教師資格證不達標的代課教師，給予學習進修機會，幫助其實現學歷達標和考取教師資格證的目標；對那些確實難以達到教師基本要求的代課教師，在充分尊重其人格和確保其合法權益的基礎上進行清退。［1］

（三）完善農村中小學教師培養培訓制度

農村師資薄弱情況的改變需要一個循序漸進的過程。各地區要不斷完善農村中小學教師培養培訓制度，增強農村教師隊伍的“造血”功能，繼續加大面向農村教師的培訓力度，盡快建立農村教師定期到城市學校進修學習的制度，著力提升農村中小學教師的專業水平和教育教學能力，從而緩解農村地區合格師資不足和師資素質較低的問題。國家要盡快制定操作性強的教師培訓法規，對培訓機構的設立、培訓人員的要求、培訓經費的來源、考評的辦法等方面都應有明確的規定。應該建立教師的聘用、任職、進修、晉升、加薪等各個方面和各個環節的保障機制，把參加培訓和教師各方面的發展切實掛起鉤來。只有逐步完善教育的法制體系，才能將教師教育納入法制化的軌道，使教師培訓具有強制性、嚴肅性、公正性、穩定性和實效性，從而保證教師享有學習深造的權利和履行培訓的義務。［2］

（四）建立縣域內中小學教師全員流動制度

首先，要在身份上打破城市教師和農村教師之分。教師不再歸學校管，而是由縣域教育行政部門主管，縣域內的中小學教師以3年或6年為一個周期在不同的學校流動一次。這樣一來，既可以減少由于流動帶來的利益沖突和教師隊伍波動，又可以有效解決農村教師的質和量的補充問題。這種全員流動模式，無論對于在職還是新增教師來說，在一定學區內被安排到何所學校進行限期任教就不是什么大問題了。［3］

其次，要設計好流動教師的利益協調制度。這種制度性全員流動模式可能會給流動教師帶來諸多不便，各地政府要在綜合考慮影響流動的各種復雜因素基礎上，制定出有利于促進教師合理有序流動的薪酬結構和比例。筆者認為，主要有以下幾個部分：一是流動教師基本工資收入；二是對流動教師進行地區或校際差異補償；三是對流動教師進行由于流動帶來的諸多不便的流動成本補償；四是對做出貢獻的優秀教師的激勵性補償。

第三，要設計好流動教師績效考核和激勵制度。流動教師績效考核與激勵是全員流動模式發揮實效的重要保障。應將流動教師的績效考核與激勵制度結合起來，建立一種以尋求流動教師螺旋式發展為出發點的績效考核制度，輔以一系列激勵策略，如需要滿足策略、工作動機激勵策略、目標管理激勵策略等，在科學、公平考核的基礎上，強化物質激勵和精神激勵的雙重作用，最大限度地激發教師的發展潛力，促進教育教學質量的提高。

最后，要從法律法規上保障教師流動的公平公正。教師全員流動必然會觸及對利益相關者既得利益的調整，因為這種調整不可能在完全取得各方一致認同的基礎上進行，在某種意義上這種調整是由政府主導運作的強制性制度變遷。對此，政府應在制度上做出明確規定，并對所有符合條件的教師實行剛性要求，一視同仁，不因人而異，不搞彈性規定，否則，這種全員流動制度就難以真正有效實施，而其他任何試圖均衡配置教師資源的努力也終將徒勞。

［1］張世輝，周鴻.農村教師補充與退出機制的研究綜述［J］.教育學術月刊，2009，（2）：70－71.

［2］慈航.論農村教師教育培養制度和培養模式［J］.當代教育論壇（學科教育研究），2007，（11）：12－13.

［3］馮文全，夏茂林.從師資均衡配置看城鄉中小學教師流動機制構建［J］.中國教育學刊，2010，（2）：20.