涉檢信訪與城鄉統籌機制研究

張衍路

（重慶市人民檢察院研究室，重慶401147）

《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》對重慶市改革發展提出了更高要求，賦予了重慶市新的歷史使命，既是千載難逢的歷史機遇，又是對重慶發展的現實考驗。改革發展中所帶來的一系列社會矛盾必然通過包括黨委、政府信訪部門、檢察機關“涉檢信訪窗口”等信訪渠道反映出來。筆者結合6年的控告申訴檢察工作實踐經驗，以及參與市人大修訂《重慶市信訪條例》等經歷，就如何建立涉檢信訪與城鄉統籌機制，通力化解城鄉統籌工作中的信訪問題進行研究，以期拋磚引玉。

一、2009年重慶市檢察機關信訪基本情況分析

（一）來信來訪量比2008年有所增加

同比上升11.3%，說明重慶市城鄉統籌等一系列改革措施所帶來的社會矛盾有所顯現。另外，從本人對2009年參與江北區、渝北區、北部新區、北碚區四個片區圍繞“兩化解”、“三下降”的工作目標，開展督導化解信訪矛盾統計情況看，統籌城鄉下的信訪問題也較為突出，信訪量仍居高位。據統計，2008年1月1日到2009年8月30日，四個區共受理群眾來信總計6182件次，群眾來訪4667批次44371人次。其中，群眾要求政府依法處理的事項約占70%；如果處理不公，有通過訴訟或通過向檢察機關申訴、控告或舉報解決問題意愿的約占15%。這些數字說明，群眾要求檢察機關進行法律監督的呼聲十分強烈，統籌城鄉背景下的許多社會問題在司法領域會逐漸反映出來。

（二）來信來訪反映的主要問題

1.舉報國家機關工作人員貪污、受賄的約占舉報信訪總量的80%。其中：土地征用、房屋拆遷約占30%，修建、改造道路交通設施約占10%，國有企業改制約占5%、勞保社保資金約占5%、三峽移民資金約占3%，教育、醫療、衛生等領域約占15%；反映瀆職侵權約占5%，徇私枉法約占3%，反映司法不公等其它問題約占4%；向檢察機關申訴要求糾正檢察機關所作決定及監督人民法院判決、裁定的約占20%。

2.涉及反映的具體問題。⑴農村土地征用中的補償標準低、標準不統一，集體土地被征用后的賬目不清、分配不公、未能及時給失地農民辦理低保、養老保險等問題；⑵城鎮房屋拆遷中的野蠻拆遷、補償標準不合理、不公正，安置還建房位置、環境、面積、建筑質量、產權證辦理不及時發放，以及拖欠施工人員工資等問題；⑶勞動、社保領域中的城鎮人口的低保、醫保、失業保險未及時辦理或辦理不公平，工傷待遇落實不到位，退休工人待遇不兌現或工齡計算有誤等問題；⑷國有、集體企業重組改制和破產中的程序不規范、資產流失、職工安置補償、生計保障不夠等問題；⑸物業管理公司與業主之間產生的收費標準、服務品質、小區安全等糾紛問題；⑹涉法涉訴領域中的司法不公、瀆職失職、枉法裁判、職務犯罪等侵犯當事人合法權益等問題；⑺其它問題。

3.群體性上訪明顯增多，上訪形式、手段多樣化。據市檢察院統計，5人以上集體訪約占2009年來訪量的25%。大規模的、突發性的集訪、擇機信訪和重復信訪以及纏訪、鬧訪、越級訪、甚至進京訪時有發生。其中以集體訪形式進行纏訪、鬧訪、重復訪有361件，占來信來訪量的4.5%，同比上升4.9%。其反映的問題處理起來難度較大。另據北部新區統計：2009年1-8月份，該信訪辦就接待、處理集訪212批7940人次，到市集訪36批1339人，最多時一次竟達400多人。上訪人有的舉著標語、穿著上訪衣，動輒堵塞交通，或者以自殺、自殘相威脅，甚至限制公務人員的人身自由，情緒十分激動，明顯表現出來訪者的組織性、專業性、滲透性、對抗性。

上述反映出來的信訪問題說明：一方面當地政府解決實際問題的力度不夠、能力不強，機制不健全，面對非法集訪處置辦法不多，手段過軟，被動應付，所采取的措施治標不治本。另一方面說明廣大群眾對檢察機關的期望值很高，檢察機關法律監督作用有待進一步加強。

二、統籌城鄉改革和發展中信訪問題產生的原因

（一）信訪問題產生的直接原因

1.市場經濟轉軌期間體制、機制不健全引發的矛盾。我國長期的計劃經濟，人們視上訪為一種恥辱的事，社會矛盾并不突顯。而在由計劃經濟到市場經濟轉軌時期，由于各種利益相互交織，因而社會矛盾就顯得尤為突出，信訪問題成為轉型時期必然的伴生產物，一定程度上也為重慶市統籌城鄉改革和發展帶來了難度。

2.城市化進程的加快引發的矛盾。城市化進程的加快，尤其是城鄉統籌一體化進程的加快，必然帶來城鄉交通設施的改善，舊城改造力度的加大，新興工業產業的興起，由此引發了土地征用、房屋拆遷、國有企業改制等方面的一系列矛盾。隨著社會經濟形勢的發展，城鄉收入差距不斷拉大，尤其是壟斷行業與低收入群體差距的拉大，加之目前物價不斷上漲，直接造成對弱勢群體生活困難的沖擊，由此引發低保、養老保險急待解決等社會問題。

3.行政不作為、亂作為、司法不公引發的矛盾。個別行政機關因依法行政不夠，不作為、亂作為，處理問題不公開、不公平、不公正，該解決的沒及時解決，直接侵害了群眾的利益，從而引發群眾的不滿，甚至是對立情緒，致使大規模的上訪不斷。比如，在房屋拆遷領域野蠻拆遷、補償標準不到位、不透明、不統一等問題直接導致大規模的群體上訪。另外，人民群眾對法院裁判不公、枉法裁決尤其是對民事裁判部分反映較為突出；對人民檢察院作出的不起訴、不批捕、撤案、扣押凍結財產等決定也時有反映；對公安有案不立、立案不查、違法采取強制措施等要求檢察機關監督進而上訪的時有發生。

4.科學決策不夠引發的矛盾。個別地方領導或職能部門在決策時沒有統盤考慮，只重經濟發展，輕視社會穩定，只重當前、局部利益，不顧長遠、整體利益，因而在決策時沒有堅持“科學、民主、依法”決策的原則，沒有建立決策風險評估機制，決策的隨意性直接導致侵犯了人民群眾的利益。另外，司法機關在研究決斷個別案件時只注重法律效果而忽視政治效果、社會效果，致使所作判決、裁定、決定不科學引發群眾的強烈不滿，從而引發群眾上訪，致使原所作決斷擱淺，教訓深刻。

另外，上訪人信訪不信法，不知或不愿走法律途徑解決問題，以及法律、法規、政策的缺失導致解決問題無據所引發的矛盾。

（二）信訪問題產生的間接原因

1.拿錢買平安引發的問題。為了解決個別上訪人的訴求，個別政府部門管了不該管的事，為了息訪，以行政手段代替司法手段，以經濟手段代替法律手段，通過“拿錢買平安”的方式解決，從而引發了“信訪不信法”的連鎖反應，既損害了司法權威，最終拿錢也買不了平安。

2.處理不及時拖出來的問題。一方面有的上訪人有恃無恐，多次采取非法聚集、圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛、堵塞、阻斷交通，侮辱、毆打、威脅、糾纏國家機關工作人員，甚至限制國家機關工作人員人身自由等方式上訪，主要是“鬧而優得利”的心態在作怪，而政府職能部門又手段過軟，打擊不力，甚至變相給予個別“刺頭”一些好處讓其息訪，助長了其違法上訪的心理。另一方面是個別領導宗旨意識不強，對群眾多次上訪反映的合理訴求漠不關心，對本該解決的問題不重視、不解決，結果由個案拖出集訪、重復訪，小問題拖出大問題，由原來只需少量資金即可解決問題，拖出現在大筆資金還解決不好的問題。

3.信訪隊伍建設重視不夠。目前所暴露出來的一些信訪問題，從一個側面也反映出信訪隊伍建設存在的薄弱環節。一是個別信訪部門的干部業務素質不高，化解矛盾的能力不強。二是信訪干部的職級待遇低，責權利不統一，某種程度上影響了其工作積極性。三是信訪接待場所硬件設施或信息化建設不夠，人身安全保障不夠。

三、解決統籌城鄉改革和發展中信訪問題的對策建議

（一）建立檢地信訪合作新機制

1.建立檢察機關內部之間及與公安、法院、司法行政管理部門間的聯系協作機制。上下級院之間要共同做好息訴工作，形成處理“涉檢信訪”問題的整體合力，并將有關處理情況及時通報當地信訪部門。由于刑事申訴案件涉及到公、檢、法、司等環節，處理難度大，無論在哪個環節遇有涉法上訪人員申訴上訪，各機關都應當互通信息，協調動作，決不能以不屬本機關管轄為由一推了之，甚至方法簡單，激化與上訪人員的矛盾。

2.充分發揮當地黨委、人大、政協尤其是當地黨委政法委的組織、領導、協調作用。各級檢察機關在處理“涉檢信訪”案件中遇有帶全局性的、涉及社會和諧穩定、重大復雜、疑難的信訪案件時，要及時向當地黨委政法委匯報，并提出檢地合力解決信訪問題的方案，并建立起檢地互通情報信息機制。各地黨委、政府、人大、政協對處理來信來訪中發現的“涉檢信訪”問題也應適時提出處理問題的建議方案，必要時適時交辦檢察機關辦理，也可通過召開協調會方式進行化解。

3.加強政法各部門間的協作調研工作。政法各部門不僅要在處理“涉檢信訪”問題上通力配合，而且要在建立檢地合作長效機制上進行協作調研，檢地各部門要將自己開展工作中的好經驗、好做法定期、不定期予以交流，不斷提出調查研究的新思路、新方法，取得新成效，進一步增強檢地信訪合作機制的可操作性和實效性。

（二）建立依法民主科學決策機制

1.增強依法決策意識。信訪問題的解決從根本上說要靠法律、制度解決，實現真正意義上的依法治國、依法行政，從源頭上避免決策的隨意性以及解決信訪問題的隨意性。一方面要盡快制定完善法律、法規和政策，實現處理信訪問題有法可依。另一方面對有相關法律、政策依據的信訪問題要依法解決，杜絕領導決策的隨意性，更不能為“一時一事”的解決而亂開政策口子，引發連鎖反應，產生新的矛盾。

2.建立信訪風險評估制度。各級政府和領導在制定政策時要從本地實際情況出發，綜合考慮改革的力度、發展的速度和社會可承受程度，保持政策的嚴肅性、連續性、穩定性，注重相關政策間的關聯性，充分聽取各方面的意見，聽取民聲民意，認真論證，尤其是要重視信訪部門的意見和建議，在土地征用、舊城改造、城鎮房屋拆遷、企業改制破產職工的安置等敏感、熱點問題上，避免因決策失誤引發信訪問題后遺癥，避免從局部利益片面決策。

3.切實落實好責任倒查制度。黨中央、國務院出臺的《關于實行黨政領導干部問責暫行規定》明確規定了“決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”和“對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的”等七種情形，要對有關黨政領導干部實行問責，目的是為了促進依法行政，增強黨政領導干部的“一崗雙責”的責任意識、大局意識。各級領導、部門要根據本單位本部門的實際制定出切實可行的責任倒查實施細則，并加以嚴格貫徹實施。檢察機關責任倒查應突出：接待、信件分流處理、控告申訴舉報案件的辦理、督辦答復和職偵、偵監、公訴等部門違法辦案等環節。通過責任倒查，增加相關職能部門領導和承辦人員的工作責任心，及時化解涉檢信訪等社會矛盾，推動信訪工作全面、協調、可持續發展。

（三）建立健全信訪問題排查化解機制

1.排查經常化。要堅持經常排查和集中排查相結合的原則，及時發現信訪苗頭和傾向，特別是對群眾反映強烈的熱點、難點問題，要進行重點排查。對排查出來的問題，要嚴格落實化解責任，明確主要負責人、責任單位和責任人員，限期妥善解決，切實把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態。

2.化解常態化。檢察機關對“涉檢信訪”問題也要使信訪排查化解機制常態化、規范化、制度化。要定期排查，分類管理，實行旬報告、月報告制度，并定期通報排查化解情況，組織聯合會診，通過定點接訪、重點約訪、帶案下訪、座談走訪、駐點指導、檢務聯絡等方式分析案情，查找不息訴原由，必要時實行公開聽證、公開答復等方式讓群眾評判息訴，最大限度促使上訪人息訴，加大辦案力度，對該糾正的申訴案件，控申部門通過復查要堅決糾正并及時答復來訪人。

3.辦結及時化。對舉報線索除控申部門及時分流并嚴格按照首辦責任制的規定督辦外，職偵部門一定要嚴格依法認真辦理，并將辦理結果及時答復舉報人；對屬于民行檢察部門辦理的不服人民法院判決、裁定案件，通過審查發現確有錯誤的，要充分運用檢察建議書、抗訴書等形式促使人民法院改判。對不符合抗訴條件的，一定要與申訴人當面做好釋理析法解釋工作。

（四）建立健全信訪信息研判、調解和終結機制

1.建立健全信訪信息研判機制。信訪工作的主動性很大程度上取決于信訪信息的暢通。一方面檢地要建立完善多層次、全方位的信息報送網絡，確保信息的及時、準確、全面和有效，特別是對涉及可能引發大規模集體上訪和群體性事件苗頭性、傾向性問題的信息，要按規定及時報告，超前做好工作，杜絕遲報、漏報和瞞報。另一方面要定期、不定期理性分析研究前一階段信訪問題的特點和規律，查找工作中的薄弱環節，提出解決實際問題的對策方案，增強信訪工作的預見性、針對性和互動性，牢牢把握工作的主動性。

2.建立健全信訪調解機制。新修訂的《重慶市信訪條例》第32條明確規定了“信訪調解制度”，開創了全國先河。它對于及時化解鄰里糾紛等基層信訪問題，進一步密切黨同人民群眾的聯系具有重大現實意義。但執行這一制度實踐中要注意把握好以下幾點：一是調解要堅持自愿與合法的原則，不能強求調解，更不能違反法律政策規定違法調解。對于已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，應當告知信訪人依照有關法律、行政法規規定程序向有關機關提出。二是信訪調解要與基層司法所的調解有機對接。要充分發揮鎮、街司法所的調解作用，配合做好信訪工作，把矛盾化解在基層、化解在當地。三是信訪調解要與人民調解有機對接。信訪部門要經常保持與各村委會、居委會等基層組織的聯系與溝通，實現上下聯動，形成調解合力，力求信訪調解效果的最大化。必要時，檢察機關也可發揮自身優勢，通過檢務聯絡室協助當地政府、基層調解組織做好調解工作。

3.建立健全信訪終結機制。對于個別上訪人由于所提信訪事項要求過高，甚至違法，雖經反復做工作仍無法化解，進而纏訪、鬧訪的，要通過建立終結機制予以終結。因此，盡快制定、完善《信訪事項終結辦法》，重點明確規定信訪事項的終結情形和程序，徹底解決無理信訪終而不結問題。對于作出的終結決定，原則上各級信訪部門不再受理、不再交辦、不再考核。對作出的終結事項決定，檢地雙方要互通情況，共同做好息訴罷訪工作。

（五）建立健全信訪工作科學考評機制

1.以提高息訴罷訪率為切入點，建立科學考評機制。檢察機關要綜合運用法律、教育、親情感化等多種措施提高息訴罷訪率?？己艘貒@以下環節進行：一是對接訪部門、人員的態度和處理分流來信質量及其答復情況進行考核；二是對辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴、刑事賠償案件的糾正情況進行考核；三是對開展司法救助工作情況進行考核；四是對目標管理和責任查究制度落實情況進行考核。通過考核，最終實現“事要解決，息訴罷訪”的目標。檢地雙方在制定考核目標時應著重考慮所交辦事項的合理性、可操作性，正確區分“正常訪”和“非正常訪”。

2.加強信訪隊伍建設，配強管好用好信訪干部。檢地雙方要嚴格按照中央（2007）5號文件精神抓好信訪隊伍建設。一方面要采取有力措施解決信訪干部的職級待遇問題，對有一定年限的信訪非領導干部要及時予以交流，對業務骨干在同等條件下要優先考慮晉升職級，對政治堅定、辦事公道、業務能力強、有群眾工作經驗的信訪干部要重用、提拔。另一方面要引導鼓勵信訪干部自立、自信、自強，樹立“有為才有位”的思想，不斷加強業務學習，提高其業務素質，提高化解社會矛盾的能力，以突出的工作業績取信于民。真正使信訪部門成為培養鍛煉干部的重要基地，努力營造“拴心留人”的信訪工作環境。

（六）建立健全對違法信訪人員的教育、懲戒機制

1.加大對國務院以及重慶市《信訪條例》的宣傳力度。檢地雙方要進一步采取多種宣傳形式，通過辦宣傳欄、集中培訓、“現身說法”等有效形式學習好、宣傳好、落實好信訪條例，引導信訪人依法信訪。檢察機關在宣傳法治方面要發揮好排頭兵作用。

2.進一步加大對嚴重違法信訪行為的打擊力度。檢地雙方要充分運用好“信訪條例”賦予的職權，對嚴重違法信訪行為進行打擊。一方面政府要充分運用好公安部門的強制力量，尤其是要對組織、煽動鬧訪的人員依據信訪條例相關規定予以訓誡、罰款、拘留，直至追究刑事責任。另一方面檢察機關也要快捕快訴，依法打擊，起到“打擊一個，教育一片”的功效，徹底改變“鬧而優得利”的現狀，為重慶市城鄉統籌發展最大限度增加和諧因素。