地方財政監督派駐制度的新探索

■本刊編輯部

自1997年部分地區成立省財政廳派市州財政監督辦事組以來，地方財政監督派出機構經歷了從無到有，由小到大的發展歷程。特別是從近幾年的發展狀況來看，地方財政監督派駐制度無疑是財政監督的又一創新之舉。地方財政監督派出機構的發展，不僅充實了財政監督隊伍，而且加強了對市、縣及鄉鎮財政監督工作的指導，在構建財政“大監督”、加強“兩基”建設、促進財政改革等方面發揮了積極作用。

對比五年前，地方財政監督派駐制度有了明顯的完善，部分省份在派駐監督機制中又有了一些新探索，如：進一步擴大派出機構的規模，從試點轉向逐步推廣；加強管理，不斷完善財政派駐監督相關規章制度；在省級財政監督派駐制度的基礎上，積極探索向縣級派駐監督員；由省直部門派駐監督延伸向企業派駐財務總監等。無論是派駐對象還是監督領域，地方財政監督派駐制度在近幾年的探索中不斷完善，廣度和深度上都有了一定的拓展。

創新地方派駐制的探索

對于地方財政監督派出機構是回歸還是創新這一問題，歷經幾年探索答案日益明晰。河北、河南、湖北、山東、山西、陜西等省通過近年來的實踐給予了明確回答：向地方設置財政監督派出機構，無疑是加強財政監督管理的一項創新之舉。地方財政監督派駐制度作為財政監督機構建設的一項開創性工作，既是完善我國政府間財政關系的重要舉措，更是財政監督的制度創新。

河北：橫向部門擴展，縱向督導延伸

從向省直部門派駐財政監察組，到向設區市派駐監察員，再到向縣（市）和重點項目派駐財政監察員，近年來，河北省地方財政監督派駐制度以較快速度展開，呈現“橫向擴展，縱向延伸”的發展局面，大大創新了地方財政監督派出機構形式，確保了財政資金的安全有效運行。

橫向來看，向省直部門派駐財政監察組增至30 個，實現了財政派駐監督的橫向擴展。從2011年開始，在2005年以來派駐2 個監察組到省交通廳、省國土資源廳、省教育廳、省林業局等4 個省直部門的基礎上，河北省將監察組增加為5 個，派駐范圍也擴大到30 個省直部門。

通過重點調研，做到 “三個結合”（即監督與改革相結合、監督與調研相結合、監督與管理相結合），以建立貫穿事前、事中、事后全過程和覆蓋全部財政資金、全部財政事務的監督機制為目的，僅用3年時間，河北省派駐財政監察組就在全省172 個縣市區建立了教育“支付分中心”，把全縣所有學校的財務收支統一歸到“支付中心”管理，實現了“校財局管”；幾年來，派駐監察組先后深入到82 個預算單位和110 多個縣級單位對51 個非稅收入或重點建設項目資金進行了事中跟蹤監督，有效改善了事前、事中監督不到位的問題，促進了部門強化預、決算編制工作，并及時發現和糾正了一些違規使用財政資金的問題，促進了部門規范財政財務管理。

縱向來看，省向區市派駐，市向縣派駐，實現了財政派駐監督縱向深入。2006年，在向省直部門派駐監察組的基礎上，借鑒發達國家先進經驗和外省有效做法，河北省財政廳進一步推進派駐監督向縱深發展，實行了向設區市派駐財政監察員制度。隨著省向市派駐工作成效的顯現，該省一些設區市財政部門逐漸開始向縣（市）和重點項目派駐財政監察員。

如：石家莊市財政局向西北防洪生態、橋東污水處理廠等13 個市級重點建設項目派駐10 名監察員，保障重點項目建設順利進行；張家口市財政局進一步加大財政派駐監督力度，在2007年向蔚縣、涿鹿、赤城、宣化區等地派駐3 名監察員的基礎上，2009年又對全市除擴權縣以外的18 個縣（區）全部派駐了財政監察員；涿鹿縣財政局全面實行派駐財政監察員制度，并從2011年開始試行向鄉鎮財政所、重點行政事業單位及重點項目單位派駐財政監察員；邯鄲市2008年11月初向本市6 個投資5000 萬元以上的重點項目派駐了10名財政監察員……

目前，我國經濟發展進入新常態，經濟增長缺乏持續動力，迫切需要新的增長源泉。實踐證明，資源投入型經濟發展模式是不可取的，而通過科技發展經濟更符合我國現階段實際情況，對我國經濟轉型升級、產業結構調整更為有效。就目前的情況看來，我國經濟在不斷進一步發展，科技在其中還有待發揮更大的作用，究其根本原因，主要還是由于當前大量的科技成果還沒有實現生產力上的轉化。

通過幾年的實踐，河北省財政派駐監督邊試點、邊完善、邊推進，已逐步形成了比較完善的派駐監督方法和工作機制。在監督環節上，基本實現了由一般的事后檢查向事前參與、事中跟蹤監督的拓展突破，改善了事前事中監督不到位的問題；在監督內容上，涵蓋了預算內外各類資金的收支管理，從預算編制到預算執行實行全方位的監督和檢查。

河南：實行片區管理，“派出不派駐”管理模式

河南省立足省情，以財政“大監督”理念為指導，科學界定派出機構職能定位，實行片區管理，“派出不派駐”管理模式，高起點建設財政監督專職隊伍，準確把握派出機構發展方向，充分發揮派出機構職能作用。

目前，該省已向18 個省轄市派出6 個財政監督檢查辦事處，新增全供事業編制60 人，經費實行全額預算管理，其中：正處級領導職數6 名，副處級領導職數12 名。采取向社會公開招錄、擇優錄用方式，選拔優秀人才，高起點建設財政派駐監督專職隊伍。考慮到監督工作的特殊性，該省還對派出辦事處專門做了預算安排，并制定了嚴格的差旅費標準，所有經費由財政廳承擔，不給地方增加負擔。

在派出機構職責與管理上，河南省實行片區管理，“派出不派駐”的管理模式。按行政區域設置派出機構，執行“三定方案”，省財政廳向省轄市派出六個監督檢查辦事處，每個監督檢查辦事處承擔三個省轄市區域內的省級財政監督檢查任務。同時，根據該省機構改革實施意見，結合省情與實際，明確所設立的六個監督檢查辦事處由財政廳直接管理，直接對廳黨組負責，辦公地點設在廳機關。這樣既有效克服了外省派駐管理模式自身固有且難以克服的缺陷，同時又進一步增強了省級財政監督的權威性和獨立性。

湖北：向重點單位派駐財政監察主任

湖北省是各省中較早成立省財政廳駐市州財政監督辦事組的省份。十五年來，在不斷建立和完善財政監督派出機構的基礎上，各級財政部門通過創新財政派駐監督制度，實行覆蓋式財政監管，有效強化了全省財政監督工作。

向重點單位派駐財政監察主任。湖北省荊州市政府下發了《關于設立財政監察派駐主任加強市直預算單位財務監督的意見》（荊政辦發【2010】6號）文件，標志著荊州向市直重點單位派駐財政監督主任制度正式建立。首批任命3名財政監察派駐主任，派駐到有關預算單位履行財政監督職責，對市直行政事業單位實行覆蓋式監管。

向重點建設項目派駐財務監督員。為加大政府投資項目監管，湖北省沙洋縣對重點項目監督實行 “三員四制”。“三員” 即對重點建設項目派駐財務監督員、效能監督員、廉政特派員，“四制”即對重點建設項目實行廉政問責制、廉政合同制、廉政監理制、廉政承諾制。2010年，該縣向漢宜復線工程項目、城市污水處理工程項目、城市生活垃圾處理工程項目、惠民安居小區建設項目等七大重點項目派駐財務監督員，有效防止了資金使用不合理、工程腐敗等問題，充分發揮了財政資金監管效益。

在各街鄉鎮財政所設立財政監督員。近期，武漢市黃陂區財政局在各街鄉鎮財政所設立44 名財政監督員，以打造財政專項資金業務管理部門為主、監督審計部門參與、鄉鎮財政監督員為補充的三位一體式監督新模式。鄉鎮財政監督員主要對財政資金管理使用行為和績效情況以及專項資金使用情況開展檢查，并提出整改意見，有效加強了鄉鎮財政資金監督管理。

山東：首設派駐鄉鎮財政監督機構

2003年，山東省財政廳在撤銷原省財政廳駐各市財政駐廠員管理機構的基礎上，設立了省財政廳派駐濟南、淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂、德州等7個財政檢查辦事處。隨后，在對部分縣推行財政監督員制度試點取得良好效果的基礎上，逐步推行縣級財政監督員制度，強化了對縣級財政的日常監督。

2011年，山東省臨沂市財政局按照“先行試點、分步實施”的原則，率先在蒼山縣開展了派駐鄉鎮財政監督機構試點工作。不僅成立了由縣長任組長的領導小組，而且研究制定了《關于轉變鄉鎮財政職能加強鄉鎮財政監督的意見》，確保派駐工作順利開展。在充分論證的基礎上，確定了在經濟基礎好、交通便利的蘭陵、卞莊、向城、大仲村、尚巖、磨山等6 個中心鎮設立財政監督辦事處，名稱為“蒼山縣財政局駐XXX財政監督辦事處”，其中駐蘭陵財政監督辦事處為副科級事業單位，每個辦事處配備監督員6 名，管轄3－4 個鄉鎮。監督員從現有的鄉鎮農稅人員中擇優錄用，通過組織競職演講、民主評議、黨組評議、任前公示等環節選拔配備辦事處主任和副主任各6 名，工作人員24名。

駐各鄉鎮財政監督辦事處作為縣財政派出機構，代表縣財政局，具體承擔轄區內財政政策執行以及與各級財政有關收支活動的監督檢查。在縣財政局領導下，實施對轄區內各級財政收支和縣鄉所屬企事業單位、農村合作組織等會計信息質量的監督，對涉農資金、各類專項資金以及國有資產收益分配、非稅收入管理使用等情況進行監督。不僅有效解決了一直以來的鄉鎮財政監督“缺位”問題，而且有力地加強了對鄉鎮財政資金的監管。

三種模式，三次創新

當前，我國地方財政監督派駐制度主要實行三種模式：即向同級預算部門、下級預算部門、向財政投資重點建設項目派駐財政監察組。財政監督作為財政管理的有機組成部分，以服務財政管理為目標，地方財政監督派駐制度恰恰是順應這一趨勢，實現財政監督與財政管理之間高度融合的有效組織保證。

隨著財政監督機構和隊伍建設的加強，地方財政監督派駐制度也不斷推陳出新，規模和范圍上都有較大擴展和延伸。

向同級預算部門派駐財政監察組：規模有新突破

向同級預算部門派駐財政監察組，主要是省財政廳向省直部門派駐財政監察組，對部門預算的編制、執行及財政收入、財務會計制度執行等情況進行監察督導。在已設立同級預算派駐財政監察組的省份，近年來其派駐財政監察組規模有明顯擴大，派駐監察組數量及派駐監督部門有較大幅度增加。如河北省從2011年開始，在原來向4 個省直部門派駐2 個監察組的基礎上，擴大為向30 個部門派駐5 個監察組； 河南省已向18 個省轄市派出6 個財政監督檢查辦事處，新增全供事業編制60 人。派駐機構規模的擴大，一方面體現了各省對財政監督派出機制的重視，另一方面得益于對先行試點經驗的總結，是加強財政監督工作的一項有益嘗試。

向下級財政部門派駐財政監察組：更向基層延伸

在向設區市財政部門派駐財政監察組的基礎上，部分省份將財政監督派駐機構向縣級延伸。特別是山東省臨沂市蒼山縣財政局已開始探索派駐鄉鎮財政監督機構試點工作，將地方財政監督派出機構向更深領域擴展，使財政監督更貼近基層，實現了財政派駐監督縱向深入。各地派駐機構的不斷深入，既有利于充分發揮對監管單位財政財務行為實施就地實時監督的優勢，又對加強基層財政管理，提升財政監督水平有重要意義。

向財政投資重點建設項目派駐財政監察組：形式更加靈活

近年來，中央、省級大量資金向市縣傾斜，對市縣財政投資重點建設項目不斷增多。加強對重點建設項目的監察，保證重點項目資金使用安全，成為財政監督的一項重點工作。針對重點項目的不同特點，各地在向財政投資重點建設項目派駐財政監察組的設置方式也有所不同，更加靈活多樣。如湖北省沙洋縣對重點建設項目實行 “三員四制”，黑龍江向企業派駐財務總監強化國有資產管理，四川向重大政府性投資項目派駐財政監管員等。隨著派駐制度的不斷完善，向財政投資重點建設項目派駐財政監察組將成為財政部門開展重大財稅政策執行情況重點檢查的主力軍。

同時，也應看到，目前我國省級財政監督委派制還處于初級探索階段。地方財政監督派出機構也僅僅只在部分省份開展，未形成由點到面全面展開的態勢。地方派出機構力量略顯薄弱，在派駐制度的深度和廣度探索上還有待進一步拓展。若能在全國范圍全面展開，整合各級財政監督檢查力量，形成全面拉網式的監督局面，財政監督和管理水平將得到大大提高。★