他山之石：國外財政監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

■本刊編輯部

他山之石，可以攻玉。環(huán)顧全球，許多國家都設(shè)置了財政監(jiān)督派駐機構(gòu)，其中不乏優(yōu)秀做法，在此對其進行總結(jié)，找尋這些機制的優(yōu)勢，并為我國改進財政監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)提供經(jīng)驗與借鑒。

一、國外財政監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗

法國：三條監(jiān)督專員系統(tǒng)

法國的國有資本占國民經(jīng)濟總資本的70%，因此，法國財政監(jiān)督的任務(wù)不僅僅局限于對財政政策落實的監(jiān)控，更重要的一項任務(wù)是確保國有資產(chǎn)的有效運轉(zhuǎn)。為此，法國的經(jīng)濟與財政部設(shè)置了三套不同的財政監(jiān)督派駐機構(gòu)體系，為確保其財政目標的完成做出了很大貢獻。

首先，法國經(jīng)濟與財政部設(shè)置財政監(jiān)察專員，派駐到中央其他各部門以及法國國內(nèi)的22 個大區(qū)，就地對財政撥付到各部門以及各區(qū)的預算經(jīng)費開支和運轉(zhuǎn)進行監(jiān)管。每一筆開支須經(jīng)由所在地的財政監(jiān)察專員簽字確認后才可以交給公共會計進行撥付，對于不合理的開支項目，財政監(jiān)察專員有權(quán)拒絕簽字。同時各部門各區(qū)在制定本單位分預算時，必須同財政監(jiān)察專員討論，并定時向財政監(jiān)察專員匯報預算落實的情況，同樣，財政監(jiān)察專員一旦發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在嚴重問題是有權(quán)中止預算的。對財政監(jiān)察專員的選擇非常嚴格，必須是在財政部工作十年以上的高級文官才有資格提名，同時財政監(jiān)察專員實行輪崗制度，防止出現(xiàn)“一頭做大”現(xiàn)象。擁有極大權(quán)力的財政監(jiān)察專員，有力地保證了財政政策的落實。

其次，前文提到的公共會計，是法國經(jīng)濟與財政部公共會計司派駐到各個單位與地區(qū)部門的管理人員。垂直受轄于經(jīng)濟與財政部。在所在部門或地區(qū)預算交予公共會計撥付時，公共會計對其手續(xù)是否齊全、程序是否合法合規(guī)進行核實，及時監(jiān)控，對于不合理的預算開支，公共會計有權(quán)拒絕撥付。同時，在預算執(zhí)行過程中，一旦出現(xiàn)問題，公共會計也會及時中止撥付行為。公共會計的設(shè)置，收緊了政府的“錢袋”，為財政監(jiān)督又多加了一道保險。

最后，對于國有資產(chǎn)占比重超過50%的企業(yè)，法國經(jīng)濟與財政部國家檢察署設(shè)置國家監(jiān)察員派駐到這些企業(yè)中，代表經(jīng)濟與財政部部長對其進行監(jiān)管。國家監(jiān)察員負責對這些企業(yè)進行日常監(jiān)督，并將監(jiān)督報告直接上報經(jīng)濟與財政部部長，同時參與企業(yè)年度預算的制定，全方位保障國有資產(chǎn)的運行效率。

從法國的財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置可以看出，其設(shè)置級別很高，一般都是直接對經(jīng)濟與財政部部長負責的，不會出現(xiàn)“位卑權(quán)重”“管不起”的情況，對暢通國家財政政策，提供了強大的政治保障。同時，還可以發(fā)現(xiàn)，法國的財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置很細，各個派駐機構(gòu)根據(jù)各自不同的職能分別履職，相互配合。不僅提高了監(jiān)督的專業(yè)化效率，還預防了“九龍管水”相互牽制現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高了所在地財政監(jiān)督工作的效率。

烏克蘭：專門設(shè)立國家監(jiān)督檢查總局

烏克蘭在獨立之后便綜合原有財政部財政監(jiān)督檢查局和其他中央部門執(zhí)法機構(gòu)，成立了國家監(jiān)督檢查總局。并在2000年前后通過頒布法律和總統(tǒng)令的方式，將國家監(jiān)督檢查總局從財政部中獨立出來，升格為副部級的中央直屬執(zhí)法機關(guān)，并在烏克蘭全境設(shè)置派駐機構(gòu)，以明確財政監(jiān)督專門機構(gòu)派駐各地方財政監(jiān)督分支職責。

烏克蘭的國家監(jiān)督檢查總局，依靠自身所制定的財政監(jiān)督法律法規(guī)和相關(guān)總統(tǒng)令，對全國內(nèi)各地區(qū)各部門實施財政監(jiān)督。首先國家監(jiān)督檢查總局設(shè)計制定烏克蘭的財政監(jiān)督法規(guī)及政策。依靠其派駐機構(gòu)對各地區(qū)各部門預算開支的合理性、合法性進行檢查。同時派駐機構(gòu)還對各級國有資產(chǎn)、會計金融賬目進行監(jiān)控，而且還可以受所在地司法機關(guān)的委托對經(jīng)濟領(lǐng)域單位進行檢查。對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，及時移交司法部門和執(zhí)法部門處理，并在媒體公開全過程。地方各派駐機構(gòu)，依照總局規(guī)定行使其職責。

烏克蘭為了更好地執(zhí)行財政監(jiān)督工作，設(shè)置國家級別的專門檢查機構(gòu)，并通過派出派駐機構(gòu)的方式上下聯(lián)動，共同搞好財政監(jiān)督工作。財政監(jiān)督派駐機構(gòu)有明確的總局做靠山，獨立行使財政監(jiān)督權(quán)力，極大地提高了財政監(jiān)督的地位，建立完善的財政監(jiān)督機構(gòu)體系，同時其對提高財政監(jiān)督工作效率的影響也是不言而喻的。

意大利：總財務(wù)司和國庫部的派駐機構(gòu)

意大利經(jīng)濟財政部下屬的總財務(wù)司是以確保國家財政計劃的有效制定和實施為目的設(shè)定的。總財務(wù)司下轄10 個總監(jiān)督局，向全國所有國有機構(gòu)派駐財政監(jiān)督官員進行財務(wù)審計；同時還向中央機關(guān)各部門派遣中央預算局，向地方各省派遣省級財務(wù)局，監(jiān)督各部門預算的制定以及執(zhí)行情況，尤其注意監(jiān)督中央在地方的預算執(zhí)行情況，確保地方執(zhí)行與中央政策相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

同時，意大利國庫部所屬的國家撥款總署在國內(nèi)中央各部門、各個大區(qū)、省、市和有國家撥款的醫(yī)院等非經(jīng)濟機構(gòu)和國有控股超過50%的企業(yè)均派設(shè)有直屬的監(jiān)督機構(gòu)或代表，對國家每一項撥款的用途都進行詳盡地考察與監(jiān)管。

將監(jiān)督寓于管理之中，詳盡設(shè)置監(jiān)察派駐機構(gòu)是意大利財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置的特點。龐大的派駐監(jiān)督機構(gòu)組織將監(jiān)督落實到日常管理工作當中去，根據(jù)各種撥款的不同用途進行詳細劃分和設(shè)置財政監(jiān)督派駐機構(gòu)，讓監(jiān)督不留死角，管理沒有空白。

二、國外財政監(jiān)督派駐機構(gòu)建設(shè)的特點與啟示

除了以上的一些做法之外，德國在各州設(shè)置了高級財政管理署，作為聯(lián)邦財政部的派駐機構(gòu)行使監(jiān)督管理職責；巴西在財政部下設(shè)聯(lián)邦監(jiān)控總局，在中央和地方派駐了分局；西班牙預算監(jiān)督總署工作人員有一半是派駐在其他部門和大型國企進行財政監(jiān)督的。各國都有適合本國的財政監(jiān)督派駐制度，在一定程度上確保了本國財政政策的有效運行。總結(jié)其中優(yōu)秀做法可以看出國外財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置的三大特點，并從中領(lǐng)悟我國改進當前財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置的一些啟示。

（一）財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置層級高，影響力大

綜合前文描述可以看出，國外財政監(jiān)督部門的設(shè)置級別較高，派駐到各地的監(jiān)督機構(gòu)都直接對中央負責，甚至出現(xiàn)烏克蘭那種專門獨立于財政部之外的財政監(jiān)督機構(gòu)。派駐財政監(jiān)督機構(gòu)的層級高，有利于其在派駐地順利開展監(jiān)督檢查工作。

因此，我國首先應(yīng)當提高財政監(jiān)督派駐機構(gòu)的行政層級，避免出現(xiàn)“位卑權(quán)重” 導致難以展開監(jiān)督的尷尬局面。可以考慮將財政監(jiān)督的任務(wù)獨立出來，與財政部平級，直接對國務(wù)院負責，同時派駐機構(gòu)有權(quán)對所在地或單位的任何涉及財政資金的行為進行監(jiān)督，這就需要賦予各級政府的派駐機構(gòu)以極大的監(jiān)督權(quán)力和行政級別。在能夠有效發(fā)揮財政監(jiān)督職能的同時也會出現(xiàn)新的權(quán)力被濫用的可能，因此，在擴大派駐機構(gòu)監(jiān)督權(quán)力的同時需要將相關(guān)制約機制緊緊跟上。

（二）財政監(jiān)督派駐機構(gòu)設(shè)置與制度設(shè)計相匹配

針對上一個特點，為了防止派駐機構(gòu)權(quán)力過大、過濫而出現(xiàn)“一頭獨大”的情況，各國普遍采用了分權(quán)設(shè)置派駐機構(gòu)的方法，對于決策與檢查、資金劃撥、國有資產(chǎn)管理分別派出了職能不同的監(jiān)督機構(gòu)，明晰各個部門間的權(quán)責，將財權(quán)、事權(quán)分開。同時各國均以較高水準選拔財政監(jiān)督派駐機構(gòu)的工作人員，采取嚴格的約束與管理防止監(jiān)督的利器蛻變?yōu)樾碌母瘮≡搭^。

對此，我國也可以根據(jù)不同財政監(jiān)督任務(wù)區(qū)別設(shè)置高層級的派駐機構(gòu)，不能讓一個派駐機構(gòu)“壟斷”一個單位或地區(qū)全部財政監(jiān)督的任務(wù)，可以考慮將監(jiān)督權(quán)和最終財政資金的撥劃權(quán)分配給兩個級別一致、共同對中央負責的派駐機構(gòu)；同時對于國有企業(yè)派駐財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、專項資金使用相配套的專門監(jiān)督派駐機構(gòu)，不能全部委任于單一機構(gòu)，而且在某些特定項目進行中和結(jié)束后可以考慮增減機構(gòu)設(shè)置，靈活應(yīng)對企業(yè)的經(jīng)營，促進對國有資產(chǎn)監(jiān)督專業(yè)化、規(guī)范化；最后必須重視提高財政監(jiān)督派駐機構(gòu)人員的素質(zhì)，打造高水準的財政監(jiān)督派駐團隊，派駐機構(gòu)工作人員代表中央執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，同時也代表著中央的形象與威嚴，維護著國家大政方針的嚴肅性，因此，提高派駐機構(gòu)的人員的素質(zhì)和道德行為水準至關(guān)重要，可以考慮任命在中央有多年財政監(jiān)督工作經(jīng)驗、沒有親屬或相關(guān)利益方在所派駐地方且具備良好道德修養(yǎng)的人擔當財政監(jiān)督派駐專員，同時實行輪換制度，防止久治一方而與駐地或單位人員沆瀣一氣。

（三）財政監(jiān)督派駐機構(gòu)深入基層，進行現(xiàn)場監(jiān)督

對所有運用財政預算資金的單位，無論是政府部門還是非經(jīng)濟部門，甚至包括國有企業(yè)都派駐有財政監(jiān)督人員，代表國家履行監(jiān)督職責，將監(jiān)督貫徹于日常管理中，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題； 而且監(jiān)督人員的級別設(shè)置較高，對所在單位問題有充分的糾正權(quán)與發(fā)言權(quán)。

我國的財政監(jiān)督派駐制度要深入到使用財政資金或擁有國有資產(chǎn)的每一級，做到有預算資金開支或國有資產(chǎn)運轉(zhuǎn)便有財政監(jiān)督，而不是僅僅“駐”于一地，出于機構(gòu)設(shè)置的有效性考慮，可以在每級政府行政區(qū)內(nèi)常設(shè)一級財政監(jiān)督派駐機構(gòu)，同時根據(jù)新的預算開支動向，成立專項監(jiān)督管理小組，嚴密監(jiān)控財政資金的使用，寓監(jiān)督于日常管理，在這一預算項目達到目的之后，撤掉此專項小組，根據(jù)“事”來設(shè)置機構(gòu)，讓財政監(jiān)督真正做到靈活、快捷、有效。★