“小金庫”治理是衡量政府行政能力的標志——對“小金庫”治理常態化的三點建議

■馬國賢

一、“小金庫” 治理從 “政治風暴”式到日常治理是必然回歸

經過歷時三年的“小金庫”專項治理,該項工作又回到了常態化管理狀態中。針對我國“臨時機構長期化”難題,國家決定在“小金庫”治理完成階段性目標后, 撤除專項辦, 將工作移交各級財政部門。這是符合精簡機構要求的，是國務院、財政部在解決“臨時機構長期化”難題上創造的一個典范。

“小金庫”是危害政府肌體的“毒瘤”，是當事人濫用人民的委托責任和信任的腐敗行為，對此無論是今天，還是今后都是黨紀和國法所不容的，必須要“零容忍”。治理“小金庫”既是政治行動，也是公共管理行動，國家既需要采用“政治風暴”式的專項治理，也需要采用財政監督式的“日常治理”。在過去的30年中，我國從財經紀律大檢查到治理“小金庫”已經歷多次檢查。由于采用的是就事論事式的治理，因而收效有限，甚至累查累犯。這次通過“政治風暴”式治理，至少取得了以下收獲：一是提高了各級對“小金庫”危害性的認識，清理了思想； 二是查獲了一批 “小金庫”，處理了害群之馬，教育了干部，也純潔了隊伍；三是針對財政管理上的問題，各地從堵塞漏洞出發，制定和完善了財政制度。相信，這次治理所產生的制度性效果，將會在今后顯現。同時也說明，“小金庫”專項治理結束,并不意味著可以休戰“刀槍入庫,馬放南山”，而是應將其作為各級政府和財政經常性工作，納入常態化治理。

二、從政府行政能力標志的政治角度來認識“小金庫”問題

通過“政治風暴”式的治理，引起了人們對“小金庫”的思考，不過對于政府工作人員中的大多數人來說，這種思考尚停留在就事論事上。而要突破這點，就必須研究政府的行政能力與 “小金庫”的關系。

在公共管理中，行政治理能力又稱為行政能力，是指政府在管理公共事務上的能力，在行政上它指領導、指揮、動員能力和駕馭事件的能力。由于政府是人民福祉的受托人，因而行政能力是評價政府最重要的指標。行政能力低下的政府，意味著它是腐敗無能，缺乏公信力的政府。在我國，人民是絕不會允許這樣的政府存在的，為此必須改變。

雖然行政能力是重要指標，但如何測量是一大難題。“小金庫”是黨紀國法所不允許的，但事實上又存在著；“小金庫”資金來源于各級預算，但其用途是私人或小單位的，而制造“小金庫” 者是政府部門及其下屬單位。可見，從公共管理角度說，“小金庫”表明政府連自己口袋里的錢也管不好，因而缺乏行政治理能力。而“小金庫”泛濫的程度與行政能力間存在著負相關性的事實也表明，雖然它不是測量政府行政能力的唯一指標，但至少是重要指標。

需要說明的是，以財政指標反映政府的行政程度是國際趨勢，例如OECD國家以測量財政透明度來反映政府信息公開程度。也有人認為，衡量政府管理的科學化程度應當以財政資金的有效性為指標。

綜上所述，由于“小金庫”是衡量政府行政治理能力的重要指標，即使從提高行政能力這點說，我國也應當重視它，根治它。

三、對“小金庫”治理常態化的幾點建議

為了使“小金庫”由專項治理順利地轉入常規治理，建議政府和財政部門做好以下幾件事：

（一）落實“小金庫”治理上的各級政府責任制

在我國，縣級以上的政府有3000多個，若不能將“小金庫”的治理責任有效地分解給各級政府，長效機制斷難建立。由于我國預算體制是按國務院1993年 《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中“統一政策與分級管理相結合的原則”建立的，因而無論從憲法說，還是從財政體制看，作為公共資金受托人的各級政府負有搞好本級財政管理，管好自己“錢袋子”，向委托人(人民)負責的責任。為此，在“小金庫”治理上，應當按“誰家的羊誰家牽，誰家的孩子誰家管，做不好就下臺”原則來確立各級責任制。這就是說，應當賦予各級財政部門改組下級政府的行政建議權。對“小金庫”問題突出，查辦不力的地方政府，上級財政部門可按行政程序，以“無治理能力”為理由，向同級黨委、政府提出改組下級政府，追究相關領導和財政部門負責人行政責任的建議，同級黨委、政府應當受理。

應當指出，在此次治理中，多數政府和財政部門是以真誠的對納稅人負責的態度工作的，針對財政管理上的薄弱環節，他們建立了規章制度，但也確實存在著態度不端正，視治理為兒戲，千方百計地哄騙、掩蓋矛盾者，從受托責任上說，這些政府已不具備履行行政治理能力，這些人也不具備公共受托責任的品質和能力，為此上級政府應按職權及時改組政府，清除責任人。

（二）完善制度，強化財政監督

1、以“小金庫”治理為中心調整財政監督工作內容。上世紀60年代，國家就將私設“小金庫”列入了財政紀律禁止條款。改革開放后，國家又要求各級財政成立監督機構。可見，無論從歷史上看，還是從規范財政管理、治理腐敗的現實要求上看，禁設“小金庫”與堅持收支兩條線、專款專用是財政監督的三個基點，只能加強，不能削弱。而在現實管理中，財政監督機構承擔了很多其他工作，沖淡了主業，這也是“小金庫”蔓延的重要原因。為此，調整工作內容是指財政監督機構每年要拿出較多的時間，開展以“小金庫”治理為重點的專項查賬并形成制度。由于在目前，無論是禁設“小金庫”，還是收支兩條線和專款專用都需要通過查賬來進行，因此堅持這一制度十分必要。

2、以專項轉移支付（也稱“專項補助”）為中心，財政監督延伸一級。在落實“小金庫”治理各級政府責任制上，市縣遇到了對來自上級專項補助監督上的難題，它處于“上級財政不再管，下級財政管不了”狀態，因而財政監督薄弱，漏洞較多。理論上，專項補助屬于上級政府無償撥給下級政府的錢，其管理責任歸接受政府，但是由于上級財政業務部門握有資金分配權，接受者為避免“得罪上級，影響下年資金”而往往放棄監督。可見，這是“需要監督而接受者無力監督”的特殊資金，需要采取特殊的監督措施：一是將它列為財政監督的重點，對上級的專項補助做到應查盡查；二是采用財政監督延伸一級特殊的監督方式； 三是將財政監督檢查結果與預算分配掛鉤，對資金使用不好的市縣，建議預算部門減少或停止下年的撥款。

3、增加人員編制，建立以“小金庫”治理為中心的財政監督考核制度。目前，我國的財政監督范圍很寬，但人員很少，查賬只能“蜻蜓點水”，很難深入。從長遠看，公共管理的信息化，尤其政府會計的信息化是解決此難題的路徑，而從現實看，還主要靠增加人員編制。為此，建議財政部在調查研究的基礎上，向中央編委提出一個合理的增人計劃。同時，建議財政部建立一套以“小金庫” 治理為中心的財政監督考核制度，用以考核全國縣級以上的財政監督工作。

4、建立對“小金庫”處理的信息公開制度。為了規范財政管理，充分利用信息公開的威懾力，縣級以上財政應當建立在網絡等媒體上公布 “小金庫”處理信息的制度，并規定在事件處理結束后一個月之內公布。這點也應當作為考核財政監督工作的內容。

（三）積極推動財政改革，尋找治理“小金庫”的根本途徑

在此應清醒看到，雖然以上措施能起到遏制作用，但是，財政管理信息不對稱才是“小金庫”存在的根源，為此，治理“小金庫”的根本路途是消除信息不對稱。而要做到這點，就必須引進“整體政府”理論，對“預算資金單位管理，單位核算”模式進行改革，建立基于委托制下的行政事業單位資金管理新模式。但是，此項改革超越了現行制度，需要在更高層次上進行。但由于它是事關財政監督部門的工作的重大問題，對此不應回避和“失聲”，而應當積極呼吁和推動這一財政改革。★