把治理“小金庫”作為干部教育培訓的重要內容

■劉玉德

歷時三年的“小金庫”專項治理工作已經結束，但“小金庫”治理工作的長期性、復雜性和艱巨性，要求財政監督工作者必須建立健全長效機制，防止“小金庫”死灰復燃。筆者經過調查分析發現，產生“小金庫”問題的原因除體制改革不到位、相關制度不健全、監督不力等因素外，一些領導干部對“小金庫”的性質和危害性認識不夠，也是產生“小金庫”問題的一個重要原因。沒有單位和部門的主要領導的同意、默許甚至縱容，“小金庫”就產生不了，或很難產生。因此，建立健全防治“小金庫”長效機制，重點之一是把防治“小金庫”相關知識，納入各級黨校、行政學院及其他干部培訓機構教學之中，作為領導干部任職培訓、干部在職崗位培訓的重要內容，講清“小金庫”的危害、表現形式、成因及防治措施等，使廣大干部特別是單位主要領導自覺構筑起不想設、不能設、不敢設“小金庫”的思想防線和制度防線。

一、講清“小金庫”的嚴重危害，提高領導干部的思想認識

為使廣大干部深刻認識到設立“小金庫”的嚴重危害性，首先要講明三個問題。一是講“小金庫”的界定，使領導干部深刻認識設立“小金庫”是一種違紀違法行為。也就是說首先要講清什么是“小金庫”。關于“小金庫”的界定，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發【2009】18號）以及相關 的解釋性文件，作了明確的規定。“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。把這個定義講清楚，有利于領導干部了解和掌握“小金庫”的定性依據、表現形式和治理政策等。二是講“小金庫”的用途，使領導干部深刻認識設立 “小金庫”的嚴重后果。“小金庫”主要用于單位的一些合理或不合理支出，如職工福利、補助、獎金；一些補充辦公經費的支出，項目投資的支出，集體活動的支出，為開拓市場、尋求支持、改善與上級及相關單位關系的接待、聯絡、禮品等支出；滿足單位少部分人甚至個別人的利益，如用于揮霍、私分、買官、行賄、貪污等。通過這方面的講解分析，使領導干部充分認識“小金庫”不僅會導致會計信息失真，擾亂市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產的流失，而且會誘發和滋生一系列腐敗問題，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，是妨礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定、危害黨和國家各項事業發展的毒瘤，必須堅決清除。三是講“小金庫”的典型案例，增強領導干部遵紀守法的自覺性。很多干部犯錯誤都與單位設立“小金庫”有關，使用的資金大多是“小金庫”資金。利用“小金庫”違法違紀典型案例，對領導干部進行提醒、告誡和警示，使他們切實認識到設立“小金庫”就像隨身攜帶炸彈，隨時可能卷入違法違紀的案件，不僅會損害國家、集體的利益，還會影響個人及家庭的悲歡榮辱，從而真正樹立起廉潔從政、忠于職守、依法理財的理念，為防治“小金庫”奠定良好的思想基礎。

二、講明“小金庫”的表現形式，指導領導干部查找管理工作中的薄弱點和風險點

在現實社會中，“小金庫”的表現形式多種多樣，通過對領導干部開展這方面的教育培訓，既能幫助領導干部了解和掌握“小金庫”資金來源的多樣性、設立手段的隱蔽性，也有利于督促指導領導干部進一步查找管理工作中的薄弱環節，從而提高其風險意識，促使其努力加強和改進各項管理工作。

從“小金庫”的表現形式上看，主要有七種：一是違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”。這類“小金庫”設置主要發生在具有執收、執罰權力的單位，在權力執行過程中，通過亂收費、亂罰款、亂攤派等手段形成賬外資金，設立“小金庫”。二是用資產處置、出租收入設立“小金庫”。部分單位的房屋出租收入和資產出售收入未按“收支兩條線”的規定納入規定賬戶核算，而是轉入下屬協會、食堂、培訓中心、勞動服務公司及關聯企業核算，甚至直接存入個人儲蓄存折，形成“小金庫”。三是以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”。這一方式主要表現為有的單位利用會議費、培訓費、勞務費等科目，采用虛假事實，通過下屬培訓中心、賓館或關聯單位套取資金存入 “小金庫”。四是經營收入未納入規定賬戶核算設立 “小金庫”。有的單位將營業收入、廣告收入、食堂承包收入、所屬培訓中心上繳的利潤等屬于本單位的經營收入，通過賬外設賬或在下屬單位賬簿中反映，通常會采取現金支付或直接抵頂招待費、職工福利的方式支出。五是虛列支出轉出資金設立“小金庫”。這一方式在設立“小金庫”的設立形式中比較隱蔽，一般是主管單位通過對下屬單位各種形式的補貼、補助款等方式虛列轉移資金，并通過下屬單位返還部分或全部虛列的資金形成“小金庫”。六是以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”。這種情況是指單位利用一定數額的虛假票據報銷，套取現金私設“小金庫”。七是上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。有的單位通過與下級單位的密切關系，將應上繳財政的行政事業性收費、虛假項目申請的專項資金等財政資金轉移至下屬勞動服務公司、培訓中心、實習工廠、學協會及關聯單位等，使這些單位成為了“小金庫”的滋生地。

三、講析“小金庫”的產生原因，幫助領導干部找準問題癥結

“小金庫”由來已久，屢禁不止，可以說是社會上的一大頑癥。在對領導干部的教育培訓工作中，通過對“小金庫”問題的深入剖析、講明誘因，有助于領導干部找準問題癥結，進一步研究思考彌補制度缺失、堵塞監管漏洞的措施辦法。分析起來，產生“小金庫”問題的原因主要有以下四個方面。

（一）利益驅動，抱有僥幸心理

1、單位主要領導法紀觀念淡薄。一些單位的領導干部缺乏遵紀守法的自律性，只考慮個人利益、部門利益、小團體利益，授意或指使設立“小金庫”，認為單位私設“小金庫”可以為單位和個人謀取利益、為職工謀取福利，對一些合情不合理、合理不合法的支出，認為只要不把錢裝到自己腰包里，就不是什么大問題，紀檢部門也不會追究責任。

2、僥幸心理在作怪。“小金庫”往往是在比較隱蔽的情況下私設的，資金來源多，手段不斷更新，難以從賬面上發現，特別是由于知情人范圍很小，調查取證難度較大，認為只要沒有內部人舉報是不會被發現查處的。

（二）相關財經法規建設滯后，財務制度執行不到位

1、現行法律法規不健全。雖然我國已相繼頒布了 《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《財政違法行為處罰處分條例》 等一系列法律法規，對賬外賬、私存私放財政資金和其他公款等視同“小金庫”違法行為的界定及處理處罰作出了規定，但由于這些法律規范過于分散，且沒有引入 “小金庫”概念，加之還沒有制定一部專門的防治“小金庫”法律，以至于實踐中對“小金庫” 處理處罰的法律依據不夠充分，缺少震懾力，在一定程度上助長了“小金庫”蔓延的不良風氣。

2、現行的國家政策規定有的條款不適應預算單位實際情況。如現行業務招待費預算標準是財政部在1998年《行政事業單位業務招待費列支管理規定》（財預字【1998】159號）中確定的，14年后的今天這個標準已不適應社會經濟生活實際，標準過低，預算單位超出標準部分只能自行解決。

（三）外部監督乏力，單位內部監督機制不夠完善

防治“小金庫”牽涉面廣、工作難度大，紀檢監察、財政、審計等監督部門缺乏有效的協調配合，尚未形成監管合力，特別是對隱藏較深的“小金庫”，檢查手段落后，書面以外很難取證，銀行存款法定查詢職權又有限，當前還很難發現和查實極其隱蔽的 “小金庫”。此外，按照《中華人民共和國會計法》的規定，財會人員對違反國家統一的會計制度規定的會計事項，有權拒絕辦理或按照職權予以糾正。但由于現行的會計管理體制確定財務會計人員屬于單位內部職工，他們的任免、獎懲等都由本單位領導決定，甚至有些會計人員還是“小金庫”的直接受益者，因此他們在發現單位有違規違紀問題時非但不能堅決抵制，有的還同流合污、幫助造假，攻守同盟，以至內部會計監督在一些單位是一紙空文。

（四）打擊懲處不力，助長了“小金庫”滋生蔓延的不良風氣

1、監督檢查流于形式。檢查人員業務上缺乏相應的手段與技巧，一般發現不了“小金庫”。即使發現了“小金庫”，又存在人情執法和亂執法的問題，睜只眼閉只眼，不認真執法。

2、處罰彈性很大。有的監督部門開展“收支兩條線”監督檢查和財務收支審計不深入，對違反“收支兩條線”規定的，一收了之，處罰不力。處罰一般是只側重處罰單位，不側重處罰責任人，往往大事化小、小事化了，重批評，輕處理。

四、講解“小金庫”的防治措施，引導領導干部健全長效機制

防治“小金庫”，重在建立健全避免同類問題反復出現的長效機制。通過對領導干部開展防治“小金庫”措施的教育培訓，可以提高干部的責任風險意識，促使其建立健全責任機制，不斷完善制度、深化改革、發展經濟，提高制度執行力，有效防控“小金庫”。關于這方面的教育內容，主要包括以下幾方面。

（一）建立責任機制

通過開展黨風廉政建設責任教育、領導干部責任追究教育等，講清各級領導干部在“小金庫”治理工作中所承擔的責任和要求，有利于增強他們的風險防控意識和風險防控能力，有利于督促他們認真落實黨風廉政建設責任機制規定，建立健全治理“小金庫”工作分級負責、分口把關的責任機制，從而切實擔負起領導的責任，把“小金庫”治理工作擺在重要位置，加強組織領導，研究政策辦法，明確責任分工，注重協調配合，狠抓工作落實，形成對“小金庫”治理工作各司其職、各盡其責、相互配合、齊抓共管的良好局面。

（二）加強制度建設

治愈“小金庫”這種“頑癥”必須充分依靠制度建設。因為制度具有全局性、根本性、穩定性和長期性的特征，是防治“小金庫”最有效、最持久的手段。所以，要在干部教育培訓工作中，注重引導干部結合治理發現的管理、制度等方面的漏洞和薄弱環節，抓緊建立健全一套內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的防治“小金庫”制度體系，并強化制度執行力，對合理的資金使用通過制度予以明確、規范，對不合理的通過制度堅決予以制止。

（三）深入推進改革

要向干部講清深化改革對防治“小金庫”的重要性，引導干部站在全局的角度，用改革的精神、系統的思維、統籌的觀念、科學的方法，進一步深化財政、金融和國有資產管理體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，深化部門預算和國庫集中支付制度改革，落實“收支兩條線”規定，加快預算和決算公開；規范行政事業單位經營性資產管理，將資產收益納入預算；規范行政事業單位收入分配秩序，規范津貼補貼；推進公務消費和公務接待制度改革，節約和控制行政成本支出；深化行政審批制度改革，減少行政審批項目和各類非稅收費，加強賬戶、現金、發票和專項資金管理，堅決切斷“小金庫”的資金來源。

（四）健全監督機制

要對干部講清建立健全監督檢查機制的措施和方法。

1、建立自我監督約束機制。督促領導干部履職盡責，既要自覺遵紀守法，又要管住身邊的親朋好友，更要管好、帶好班子和下屬，從而形成相互監督、相互制約的良好局面。

2、建立內外并舉監督機制。引導干部強化單位內部控制和外部監督，加快開發運用先進的信息技術手段，并把治理“小金庫”納入單位內部會計監督和紀檢監察、財政、審計等外部監管部門日常監督檢查工作中，推進治理工作制度化、規范化和常態化。

3、建立群眾監督防范機制。提醒領導干部重視發揮社會監督作用，建立“小金庫”問題監督檢查公告制度，及時曝光典型案例；建立長期的信訪舉報制度，設立“小金庫”舉報電話和舉報信箱，鼓勵知情者檢舉揭發，對查實者予以重獎，發揮群眾優勢，防“小金庫”于未然。

4、建立嚴厲打擊懲處機制。要引導相關部門的領導干部在研究修訂或制定有關法律法規時引入“小金庫”概念，加快設立“小金庫”違法行為的刑事可罰性研究，提高防治“小金庫”的立法層次，加大懲處和刑事責任追究力度，充分發揮法律法規的震懾作用，有效遏制“小金庫”問題的反復發生。

（五）加快經濟發展

在現實情況下，除了少部分利用“小金庫”進行貪污行賄、中飽私囊等活動的違法亂紀者外，應該說大多數“小金庫”問題都是由于經濟拮據、資金緊張等客觀實際造成的，其用途主要是業務接待和單位職工福利等方面。因此，要對各級領導干部講清依靠經濟發展，徹底解決“小金庫”問題的重大意義，使他們清楚地知道，只有在發展改革中增強企業和單位的經濟實力，才是保障單位公用經費和改善職工福利等方面需求的根本途徑，從而使他們在思想上、行動上自覺抵制“小金庫”違紀違法行為，集中精力謀發展，聚精會神搞建設，為促進經濟社會又好又快、更好更快發展做出積極貢獻。

總之，領導干部處在治理“小金庫”工作的第一線，加強對領導干部防治“小金庫”相關知識的教育培訓，是長效機制建設的一項重要內容，是從根本上鏟除“小金庫”這一社會毒瘤的有效措施和方法。對此一定要給予高度重視，以更大的決心，花更大的氣力，做好做實這項工作。★