創(chuàng)新制度體系全面推進大監(jiān)督機制建設

■丁莉萍

近年來，青島市財政監(jiān)督工作在改革中不斷創(chuàng)新，在創(chuàng)新中不斷發(fā)展。通過機構改革、“大監(jiān)督”機制建設等改革，創(chuàng)新財政監(jiān)督管理制度體系，深化完善了“大監(jiān)督”機制，為逐步拓展財政監(jiān)督工作領域，推進財政監(jiān)督工作向縱深發(fā)展奠定了堅實基礎，進一步促進了財政管理科學化、規(guī)范化。

一、建立和完善財政監(jiān)督制度

2010年10月，青島市成立了副局級監(jiān)督檢查局，進一步強化了財政監(jiān)督職能。機構改革健全和創(chuàng)新了財政監(jiān)督制度體系，為形成部門預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調、相互制衡的長效機制奠定了堅實的基礎，對整合財政監(jiān)督資源、形成監(jiān)管合力、提升監(jiān)督能力、全面履行財政監(jiān)督職能提供了制度保證。初步建立起財政內部相互配合，相互促進的監(jiān)督工作協(xié)調機制，較好地促進了財政監(jiān)督工作的健康有序深入開展。

（一）研究制定《關于進一步加強財政監(jiān)督工作的意見》

為充分發(fā)揮新形勢下財政監(jiān)督的職能作用，全面提高財政監(jiān)督管理工作水平，根據(jù)財政部和山東省財政廳的有關意見精神和“十二五”財政監(jiān)督管理的工作原則要求，擬定了《關于進一步加強財政監(jiān)督工作的意見》，強調了以財政預算管理監(jiān)督為重點的工作思路，重點突出了“財政大監(jiān)督”的理念和財政監(jiān)督成果有效利用機制，力求提高各級財政監(jiān)督工作效率和質量。進一步明確監(jiān)督根據(jù)“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯(lián)”的原則，圍繞整合監(jiān)督力量、創(chuàng)新監(jiān)督形式、加強監(jiān)督成果利用等方面開展工作。從加強干部隊伍建設、制度建設、調研和宣傳、信息化進程等方面進一步強化財政監(jiān)督基礎管理和保障工作。

（二）創(chuàng)新完成《內部管理網(wǎng)絡信息動態(tài)監(jiān)督工作規(guī)程》

為實現(xiàn)全面介入預算編制、執(zhí)行過程，對預算管理過程實施同步監(jiān)督，積極探索借助內部網(wǎng)絡管理信息平臺，對財政預算管理等重點工作實施即時動態(tài)監(jiān)督。工作規(guī)程注重從財政業(yè)務管理系統(tǒng)信息動態(tài)監(jiān)督內容范圍、方式、預警信息發(fā)布、工作流程等方面進行規(guī)范。在監(jiān)督內容范圍方面，確定按照“先易后難、穩(wěn)步推進”的原則，從已建立的預警機制預算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)入手，逐步探索開展預算編制、預算執(zhí)行等財政重點業(yè)務的動態(tài)監(jiān)控。監(jiān)督內容目前主要包括預算編制系統(tǒng)、預算執(zhí)行系統(tǒng)、政府采購系統(tǒng)、專項資金、資產管理系統(tǒng)等方面的內容。在監(jiān)督方式方面，要求采取系統(tǒng)自動預警、人工核查相結合的方式，對財政資金運行情況進行分析，對各監(jiān)管環(huán)節(jié)的信息進行核查、判斷、處理，提出整改建議。在信息預警方面，按月對信息系統(tǒng)預警情況進行梳理采集并通報，以督促整改。在工作流程方面，確定了擬訂方案、數(shù)據(jù)采集、核查、征求意見、檢查處理、整改落實、建立檔案、考核監(jiān)督等各項工作程序。處理方式包括電話告知、下達整改通知、進行移送處理等靈活方式，以便于內部及時溝通反饋。

（三）對財政監(jiān)督檢查工作實行統(tǒng)一管理

一是統(tǒng)一監(jiān)督檢查計劃。嚴格規(guī)定年度監(jiān)督計劃編制、報批下達、執(zhí)行調整審批以及完成情況動態(tài)管理等程序，體現(xiàn)監(jiān)督計劃的剛性管理要求。二是統(tǒng)一組織實施。規(guī)定了日常監(jiān)督和專項集中監(jiān)督的組織方式。三是統(tǒng)一監(jiān)督檢查程序。不僅進一步強調檢查準備、檢查實施、撰寫報告三個重要階段的統(tǒng)一要求，而且統(tǒng)一明確財政監(jiān)督檢查工作紀律，確保了財政監(jiān)督檢查隊伍的良好形象。四是統(tǒng)一處理處罰文書。按照“大監(jiān)督”工作要求，統(tǒng)一規(guī)范了財政監(jiān)督處理處罰各種文書的格式，重點對財政行政處罰審核會簽制度進行了規(guī)定，確保依法行政。五是統(tǒng)一匯總整改情況。重點建立整改落實機制，保證各項檢查工作善始善終。六是統(tǒng)一考核。明確了“大監(jiān)督”考核工作制度，對監(jiān)督檢查各項工作實行統(tǒng)一總結、統(tǒng)一表彰、統(tǒng)一問責管理。

（四）修訂完善工作規(guī)程

按照財政監(jiān)督科學化、規(guī)范化的管理要求，結合財政監(jiān)督工作情況及“大監(jiān)督”工作要求，對財政監(jiān)督檢查工作程序等工作規(guī)程作了進一步的規(guī)范和完善。力求從完善檢查程序、明確監(jiān)督職責、改進內部監(jiān)督、推行信息共享、強化監(jiān)督考核等方面，對財政監(jiān)督行為做進一步規(guī)范。一是完善《財政檢查工作規(guī)程》。補充規(guī)范了財政內部監(jiān)督問題處理工作規(guī)程；建立約談提醒機制；建立整改工作跟蹤督查機制；對檢查通知、檢查公示、檢查實施、檢查報告、檢查復核、整改落實等工作規(guī)程做了進一步細化和完善，使各項程序更具可操作性。二是進一步明確財政監(jiān)督職責分工。根據(jù)機構改革職責分工，按照全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯(lián)的“大監(jiān)督”工作機制要求，將“共同參與、分工制衡、監(jiān)管并重”原則作為內部分工管理的出發(fā)點，進一步夯實“大監(jiān)督”運行基礎。三是修訂《青島兼職監(jiān)督員管理辦法》。按照“大監(jiān)督”機制下財政兼職監(jiān)督員管理的基本要求，對兼職監(jiān)督員設置、資格條件、工作職責及工作要求、培訓教育等事項作了具體規(guī)定。四是完善《內部監(jiān)督暫行辦法》。根據(jù)《財政部門內部監(jiān)督檢查辦法》等規(guī)定，結合現(xiàn)行內部監(jiān)督工作規(guī)程，對內部監(jiān)督工作職責、監(jiān)督內容、組織實施方式、工作程序、責任追究等進行了完善。五是修訂《內部財務審計工作辦法》。對審計工作組織、審計對象及內容、審計程序、督促整改等進行了規(guī)范和完善。六是完善《財政監(jiān)督檢查信息管理辦法》。對財政監(jiān)督信息的范圍、管理方式及工作分工、信息利用與考核等工作進行了規(guī)范和完善。七是完善《財政監(jiān)督檢查工作考核辦法》。在考核范圍、考核內容及標準、考核方式及工作程序等方面，都分別作了較大調整和規(guī)范。

二、創(chuàng)新制度體系，全面推進“大監(jiān)督”機制建設

（一）財政監(jiān)督機制進一步完善，工作重心進一步明確和突出

機制的健全，極大地保障和推動了監(jiān)督工作的深入開展，財政監(jiān)督的促進和規(guī)范作用越來越突出。2011年10月，青島市財政局專門下發(fā)文件明確和強調了今后一段時期監(jiān)督檢查的重點工作職責：按照財政部“十二五”規(guī)劃的要求以及青島市財政改革的需要，把監(jiān)督檢查局財政監(jiān)督的重點轉移到預算監(jiān)管上來，全面介入預算編制、執(zhí)行過程，對預算管理過程實施同步監(jiān)督。切實加強財政績效監(jiān)督，建立財政績效監(jiān)督成果與預算管理的掛鉤機制，促進監(jiān)督和預算的有機結合，加快建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制。

（二）縱橫聯(lián)動機制日趨完善

1、縱橫聯(lián)動，依法監(jiān)督，進一步推進財政監(jiān)督科學化、規(guī)范化。一是結合全市基層財政“兩基”建設工作實際情況，擬定了上下聯(lián)動監(jiān)督的工作原則，確定了聯(lián)動監(jiān)督重點內容，統(tǒng)一了聯(lián)動監(jiān)督計劃和工作規(guī)程。2011年全面實施聯(lián)動監(jiān)督檢查工作，對區(qū)、市500 多名財政監(jiān)督工作人員進行培訓，基層財政監(jiān)督工作人員的綜合素質進一步提高。整合區(qū)、市財政部門工作人員開展聯(lián)合檢查，充實財政監(jiān)督力量。通過健全和完善聯(lián)動機制，及時發(fā)現(xiàn)基層財政管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)及違法違規(guī)問題，督促和指導區(qū)、市財政部門完善監(jiān)管機制，堵塞監(jiān)管漏洞，初步形成全市財政監(jiān)督齊抓共管的良好局面。二是各級財政部門、各處室協(xié)調一致，共同參與，會計信息質量檢查和會計師事務所執(zhí)業(yè)質量檢查取得了明顯成效。把開展會計信息質量檢查作為整頓會計秩序的重要內容，與財政預算執(zhí)行監(jiān)督等有機結合，一方面解決了專職檢查力量不足難以全面開展工作的弊端，一方面能促使業(yè)務處室與本職工作有機結合，既檢查會計信息質量，又能發(fā)現(xiàn)日常工作中的管理漏洞，便于對癥下藥，及時糾正，有利于提高自身財政管理水平。2011年全市開展了對與群眾切身利益關系密切的基礎設施、能源交通、衛(wèi)生、教育等領域的企業(yè)、行政事業(yè)單位等重點行業(yè)、單位的會計信息質量檢查工作。全市共投入檢查人員166 人，其中：財政部門91 人，聘請專業(yè)人員75人。對211 個企事業(yè)單位進行了檢查，其中：國有及國有控股企業(yè)13 戶、外商投資企業(yè)87 戶、民營企業(yè)50 戶、行政事業(yè)單位50 戶、其他單位11 戶。

2、部門聯(lián)動，防治結合，“小金庫” 治理各項工作成效明顯。財政部門協(xié)同市紀委、市審計局、市國資委、市民政局等部門完成了2011年全市“小金庫”治理工作的組織和實施工作。在工作中注重加強組織協(xié)調，注重把握關鍵環(huán)節(jié)，通過檢查查處了一批“小金庫”典型案件，形成了部門聯(lián)動、綜合治理的組織協(xié)調機制，治理工作取得了明顯成效。通過對“小金庫”檢查中發(fā)現(xiàn)的容易誘發(fā)和滋生“小金庫”的突出問題及時進行梳理，研究并提出了改進和完善機關事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體財政、財務管理的意見和建議，為全市“小金庫”防治長效機制建設工作打下了良好基礎。

（三）專職監(jiān)督部門與業(yè)務管理部門的財政監(jiān)督作用充分發(fā)揮

1、齊抓共管，全面履行“大監(jiān)督”工作職責。按照日常監(jiān)督與專項監(jiān)督結合的財政監(jiān)督機制以及財政監(jiān)督檢查工作貫穿于財政管理全過程的要求，統(tǒng)籌安排監(jiān)督工作計劃，根據(jù)財政監(jiān)督職責分工，各業(yè)務處室共同參與，分工明確，相互協(xié)調，全方位履行監(jiān)督檢查職責。充分調動了各業(yè)務處室工作積極性，有的放矢地開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)監(jiān)督關口前移，拓展監(jiān)督空間，為提高財政整體管理水平當好參謀，切實提高了財政管理水平。

2、健全制度推進內部監(jiān)督進一步強化，內部制約機制進一步完善。一是通過開展內部財務審計，進一步提升內部管理水平。實現(xiàn)了內部監(jiān)督由“檢查型監(jiān)督”向“控制型監(jiān)督”轉變，全面促進財政內部管理水平提高。二是注重加強基層財政部門內控監(jiān)督，促進“兩基”建設，防范財政風險。結合目前各級財政改革發(fā)展的中心環(huán)節(jié)及重點工作要求，把國庫集中支付及財政賬戶管理、政府采購管理內控管理作為檢查工作的重點內容，力求發(fā)揮財政內部監(jiān)督的預警和防范作用。2011年對全市14 個區(qū)市和7 個重點鎮(zhèn)（街道）財政部門內控制度建設及實施情況組織開展了檢查督導，針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，分析了財政內控管理存在的問題，提出了強化管理的工作建議，督促有關區(qū)市財政部門認真開展內控問題整改。

3、監(jiān)督方式進一步創(chuàng)新。一是結合專項資金績效評價，積極探索實施績效監(jiān)督。組織全程參與環(huán)境保護專項資金績效評價，在績效評價的基礎上，開展了對績效評價的再監(jiān)督，從管理層面嘗試進行了績效監(jiān)督，為更好地開展績效監(jiān)督工作打下良好基礎。二是對市級財政專項資金的預算評審實施同步監(jiān)督。按照“全程參與、客觀公正、注重質量”的原則，全程監(jiān)督評審專家的聘用、評審程序、評審結果，主要是對項目申報依據(jù)是否充分、資金安排是否合理; 中介機構及專家的資質是否滿足評審要求、工作質量是否達標；預算評審程序是否合規(guī)； 評審結果是否科學、有效和具有可操作性；業(yè)務處是否履行監(jiān)管職責等內容進行了同步監(jiān)督。★