基于中性政府視野的農業政策演變再審視

顏 瑋，姬 超

（深圳大學 經濟學院，廣東 深圳 518060）

基于中性政府視野的農業政策演變再審視

顏 瑋，姬 超

（深圳大學 經濟學院，廣東 深圳 518060）

通過對中國政府定位的研究，認為中性政府對我國的經濟發展和社會穩定發揮重要作用.以建國六十多年來的農業政策演變為例證，政府在調整國家利益和農民利益的分配政策時，兼顧國家利益的同時不斷向農民傾斜，努力提高農民的收入，以維持經濟的長期增長.印證了中國政府在制定政策和配置國家資源時能更多關注生產力的內在需要，在政策調整中超越了不同階層的利益.

中性政府；政治形態；利益分配；農業政策；階層

1 引言

中國經濟三十年的高速增長，與改革開放政策密切相關，得益于政府正確而合理的宏觀政策和積極的產業引導.經過三十余年的發展歷程，我國完成了從農業化向工業化的深刻轉變，更重要的是完成了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，同時經濟體制改革也在不斷深化，政治體制改革穩步推進，對外開放的深度和廣度不斷深化和擴展.

回顧這一偉大歷程，包括經濟體制改革、政治體制改革以及堅持改革開放的問題上，政府都采取了合理而恰當的政策和方向.之所以能做到這一點，與政府的中性政府定位不無關系，從而更多的關注整體經濟的長期發展.伴隨著生產力水平的提高和社會環境的變化逐漸調整相應的宏觀和行業指導政策，從而實現可持續增長的整體目標.

接下來，本文首先將對政治形態進行回顧和總結，在此基礎上重點展開對中性政府的分析，第四部分通過結合不同時期國家的農業政策及其轉變進行論證，最后是結論部分.

2 政治形態

政治經濟學乃至政治學中的一個基本問題是哪些因素決定集體決策的制度（即“政治制度”）.[1]基于政治制度的角度，擁有政治權力的階層將根據自身的利益，采取某種政治決策.據此，從各國的政治制度考察，可以看到以下三種典型的政治形態：精英主義、民粹主義、精英與民粹的中間形態或者兩者輪流交替的形態.

2.1 精英主義

精英主義的政治形態在總體上將社會群體分為上層精英和下層平民兩個階層.出于經濟地位和權力的絕對差異，精英階層不需要為生計問題而擔憂，因此有更多的時間和精力從事政治、文化及其他社會活動.莫斯卡提出社會的階層始終存在兩個截然不同的階級——統治階級和被統治階級.[2]統治階級由各種擁有強大經濟實力或是杰出人才的各種團休組成，他們管理國民事務，壟斷政府權力.造成少數團體統治的原因在于少數精英的組織和領導能力，而作為多數的平民則不具備這樣的條件.精英主義排斥大眾普遍性的參與政治活動，最鮮明的體現在新加坡的政治形態中.但阿瑪蒂亞·森對此并不贊同，認為“李光耀命題”，即斷言政治自由和民眾權利阻礙經濟增長和發展的言論缺乏充分依據.[3]阿瑪蒂亞·森認為并沒有普遍性的證據能證明權威的精英主義政府對政治和公民權利的限制能促進經濟發展，新加坡的個案所表現出的信息是特選和有限的，并不能完全反映精英主義的政治形態與經濟增長的必然關系.

2.2 民粹主義

民粹主義又稱平民主義，該種政治形態表現為普通大眾對精英階層的不信任，認為精英階層管理政府伴隨的必然是腐敗和低效率的經濟發展.關注平民階層利益是民粹主義的重要特征，然而，不同階層關注的具體利益有所不同，諸如中產階層、普通工薪階層以及農民等群體關注的焦點及利益并不一致.通常，民粹主義政府更關注于收入的再分配問題，主張對于某些平民階層給予一定的補助.在現實中，民粹主義政府的政策傾向性使得在制定政策的方向上，往往伴隨著短期目標，而對于國家長遠未來缺乏合理的規劃.這種討好平民階層以爭取更多選票的行為，無法保障政府的政策連續性.最終民粹主義也無法避免所謂的“多數人暴政”，大多數人經常肆意侵犯少數人的權利.

2.3 介于精英主義和民粹主義的中間形態

作為一種中間形態，精英主義與民粹主義的混合形態，是目前政治形態比較普遍的一種情形.例如南亞的政府在精英主義和民粹主義的權衡中不斷反復，南亞的政治生活中保留了傳統精英階層的政治門閥對政權的爭奪，也出現了代表平民階層的政黨參與.在不同階段和不同外部環境、國內條件的影響下，這種政治形態所表現出的政權更替具有反復性，不穩定的政治形態對外國投資和國內經濟發展無疑具有負面的影響.

3 中性政府

奧爾森（1995）指出，在社會中人們往往通過各種形式的組織或集團進行生產和交換活動，政府作為組織形態的一種而為社會提供公共物品.但集團并非無償提供集體物品，如果集團無償的提供集體物品，最終的結果將是集團中的個體成員沒有動力去承擔相應的成本，集團最終趨于瓦解.[5]奧爾森從追求利益的方式和特點將組織分為兩種.一種組織將重點放在自身利益的獲取上，其行為與社會整體發展的關聯度不高；另一種則可稱為泛利性組織，或者稱為廣泛性組織，該類組織往往傾向于將自身利益與整個社會的繁榮聯系起來.

相似的，姚洋提出中性政府（disinterested government）的概念，認為中性政府從長期來看，沒有偏向某個特定的階層或是團體.[6]中性政府的著眼點在于長期的經濟增長和社會繁榮，因此政府制定政策的時候不受社會各個階層的限制，而是根據當時的國際環境與本國的生產力水平進行社會資源的配置，跨越集團的局限進行政策選擇.這種中性政府與奧爾森所提出的“泛利性”組織的區別在于，中性政府是一種組織內生選擇的結果，而非外部環境驅使.

4 農業政策演變的印證

結合上一節中姚洋所提出的中性政府的概念，本節試圖通過考察我國農業政策的演變過程來佐證中性政府的合理性.政府對不同階層的政策傾向主要反映在稅率和政府提供的相關服務上.當政府實施某種公共政策時，必然對某些階層造成積極或消極的影響，同時反應在這一階層的社會地位和經濟實力上.在國家利益和農業利益的調整過程中，我國的農業政策基本可分為三個階段：（1）傳統時期（1953-1978年）：追求快速發展工業，特別是重工業的時期，實行工業產品與農業產品價格剪刀差為特征的農業政策；（2）改革時期（1979-2002年）：從讓一部分人、一部分地區先富起來的政策向經濟、社會協調發展的時期，采取糧食價格補貼等農業保護政策；（3）新時期：（2003-）在以人為本的科學發展觀基礎上，以取消農業稅，工業反哺農業的農業政策為主導的時期.隨著工業化發展到一定程度，政府必須轉而對農民階層和農村進行大力扶持和幫助，以促進整體經濟和社會的持續、健康和穩定發展.

傳統時期，在學習蘇聯發展模式的影響下，國家采取的是快速追求GDP增長，優先發展和實現工業化為目標的經濟發展觀.此時，農業總產值占全國GDP的比重快速下滑.為了發展重工業，政府在農產品生產和流通的各個環節都進行了相應的政策調整，形成了工、農業產品價格剪刀差的模式.例如對糧食等農產品進行統銷統購，在確保對城市的基本供給以及工業化建設的需求下，利用強制限價將一部分農業收入轉化為工業收入.但農產品統購統銷并不是真正意義上的商品交換，更多的是政府轉移收入分配的體現.

改革時期，我國經濟體制由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制逐漸轉變.在這一過程中，經歷了計劃經濟為主、市場調節為輔和計劃經濟與市場調節相結合以及社會主義市場經濟（1992年以后）的深化過程.在轉變過程中，工農業產品價格剪刀差在早期仍然存在.1978-1992年的改革目標在于逐步調整工業品和農業品的相對價格，并且引入計劃經濟與市場經濟的雙軌制，但這種剪刀差始終存在，但政府對城市居民的傾斜性政策逐漸轉變為價格補貼方式，以此來協調社會收入分配和經濟的繼續發展.1993年之后，政府開始啟動以農業生產保護為目標的農業政策，主要表現為提高農產品收購價格以保護種糧農民的收益，至此，農業保護政策開始提上日程.

2003年10月，中共十六屆三中全會審議并通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，標志著我國政府對農民階層的政策進入新的時期.伴隨改革開放30多年來的發展，我國的工業化水平和綜合國力已經躍居世界前列，農業政策也相應的發生改變.2006年，我國延續了2600年的“皇糧國稅”終結，某種程度上說明長期以來以犧牲農民利益追求國家利益的時代結束.政府開始對農業進行大力扶持，一方面采取了“兩減免、三補貼”的農業政策直接鼓勵農民積極投入農業生產，以切實的減少農民的負擔，增加農民收入；另一方面對農業相關的配套設施進行大量投入，例如農業新技術、新品種的推廣等.表明我國政府從整體經濟的長期發展出發，考慮了農業的實際情況和農民需求，認識到不解決好農業、農民和農村問題必將對整體的國民經濟造成損害，因而適時做出了調整.

5 結語

不可否認，在中國的經濟發展過程中，具有其他國家所沒有的特殊國情，從計劃經濟體制出發對農業進行壓制，控制消費，增加農產品出口以快速增加國家的初始資本積累，完成快速工業化和城市化的目標.之后由于社會主義市場經濟體制的發展需要，為了保證國家整體經濟健康、穩定的發展，我國政府適時的采取農業保護政策，確保農業生產和整體經濟發展相適應.在國家經濟實力不斷增強的背景下，我國政府又果斷取消農業稅，開啟對農業進行反哺的政策，大力扶持農業發展.這一過程伴隨著國家利益與農民利益的不斷調整，利益分配的沖突始終貫穿社會經濟發展過程.我國的政府定位，始終重點關注社會的整體繁榮和經濟的持續發展.值得注意的是，由于對農民利益分配的長期失衡，也為國家的整體經濟增長和社會穩定帶來了巨大的隱患.長期以來政府對農民階層利益的忽視并不可能在短期內彌補，無論是福利保障制度還是減輕農民負擔等仍然任重道遠，這也逐漸成為中國經濟快速發展下的陰影.社會各個階層的分化和不同社會團體的利益博弈也日益復雜，這也是進一步探討的方向，有待更深入的研究.

〔1〕達龍·阿塞莫格魯，詹姆士·A·羅賓遜.政治發展的經濟分析——專制和民主的經濟起源[M].上海：上海財經大學出版社，2008.

〔2〕加塔塔·莫斯卡.統治階級：政治科學原理[M].江蘇：譯林出版社，2002.

〔3〕阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].北京：中國人民大學出版社，1999.

〔4〕曼塞爾·奧爾森.權力與繁榮[M].上海:上海世紀出版集團，2005.

〔5〕曼塞爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:格致出版社，1995.

〔6〕賀大興，姚洋.社會平等、中性政府與中國經濟增長[J].經濟研究,2011（1）:4-17.

F320.2

A

1673-260X（2012）10-0038-02